朱昔群：从干部体制看腐败与反腐败（3）

三、完善干部体制以遏制官员腐败的对策思考

中国共产党干部体制的缺陷及其引发的官场潜规则，是官员腐败现象蔓延的制度性因素。但是，也要客观地看到，中国共产党干部体制包含着从群众路线传统到民主法治理念等诸多合理因素，中国共产党的反腐败理论建设和反腐体制的基本框架应该说还是比较健全的。中国模式的成功实践证明，中国共产党干部体制在保证中央集权、维持社会稳定、促进经济发展等方面有显著优势。因此，虽然中国共产党不可能对其干部体制进行根本性变革，但是通过调整干部体制的关键环节，调动内在合理要素，形成良性运作机制，以此打破乃至消除腐败潜规则从而有效遏制腐败现象，具备现实可行性。如有些学者所言，中国共产党最高层官员具有集体行为模式“党权最大化”的取向，不仅对党忠诚，而且力图使更多的人忠诚于党权，即“鼓动忠诚”[15]，也一直坚持反腐败斗争，与地方官员更多地追求升迁与利益的行为取向有本质区别。这使得有着更多意识形态信念和宏大政治抱负的中国共产党最高层，为了维护执政党的根本利益，改良干部体制以遏制腐败蔓延，具备现实可能性。

首先，增强选官体制中民主程序的制度刚性，对自上而下的选官权力形成制衡。其一，严格民主推荐程序，以此作为官员选拔的先决条件。民主推荐一律采用票决形式，根据职位的重要性明确通过标准。民主推荐结果应公示，未通过者不得列入考察名单。其二，常委的提名权和全委会的决定权、人大的选举任命权相互制衡。常委仍保留对干部人选的提名权，但常委会的干部提名必须一律经过无记名投票决定，而且最终决定任命权应由党委全委会充分审议并由无记名投票表决。严格官员任期制，制定明确的规则限制在全委会闭会期间常委会的干部任命范围。党委提名为候选人，而在人大选举过程中落选的，不仅不得再次推荐为同一职务人选，也不得推荐为同类职务人选，还要对落选者和提名者追究相应的政治责任。其三，公开选拔和竞争上岗制度化、规范化。以党内规章和行政法规明确规定必须进行公开选拔和竞争上岗的领导职务与岗位，杜绝例外，改变目前仅作为选任制改革点缀的状况。对公开选拔和竞争上岗的资格条件、明细程序做刚性规定，杜绝为特定人“量身定做”资格与程序的人事腐败。其四，严格干部选任责任追究制度。凡未严格按照干部选任程序而通过“个人决定”、“临时动议”、“突击提拔”等违规任命的干部，一律不承认其任职的合法性。作为程序破坏者的被提拔者、提名者、组织部门相关负责人，责令引咎辞职，并建立污点干部限制任职制度，防止被免职干部异地平调甚至升迁的规避惩罚现象。

稀释选官权力并对其进行制衡，对于下级官员而言，上级的提名只是升迁过程中的一个关键环节，而民主推荐、全委会和人大票决等环节，由于人数众多，无法通过派系化的方式以忠诚、利益的输送达成，极大地增加了买官行贿的成本。民主程序的刚性化，特别是公开选拔和竞争上岗的规范化，使升迁的官员不再认同是庇护者因为利益关系选人，而是更多地认同是制度选人，选择的依据是自身的才干、实绩和群众认可。对于握有提名权的上级官员而言，各方制衡改变了“一言堂”或“小圈子分赃”的环境，制度刚性减少了暗箱操作和随意化的运作空间。严厉的追责制度，极大地增加了上下级官员之间的买官跑官风险。这些制度设计用意在于摧毁派系化现象中自下而上的私人忠诚与腐败利益的输送链条。

其次，地方纪检、司法部门相对独立化，在监督和反腐过程中与人大相互制衡。中国共产党的地方纪检委应在人、财、事方面独立于同级党委，直接对同级党代表大会负责，日常工作由上级纪委垂直领导。纪委的权力一方面着重于党内监督，另一方面对贪腐官员进行调查取证。地方法院和检察院也应相对独立化，直接对同级人大负责，业务上接受上级司法机构领导。纪委对官员的贪腐调查应将结果通报司法机构，由其决定是否达到需经司法程序进行惩治的标准。司法机关独立行使对官员贪腐案件的检察权和审判权。对于相对独立后的地方纪检、两院系统，其反腐工作必须接受同级人大的监督。地方党委和当事官员对相关案件处理或审判有异议的，除依法进行申诉、上诉外，还可通过人大进行独立调查。

反腐机构从属于地方党委，使地方或部门核心官员得以干预反腐工作，并为向其输送利益的下级官员提供政治保护。而现行的干部选任责任制又强化了官员的干预与保护意识，是腐败链条正常运转的关键。反腐机构的相对独立化，改变了这一利益算计，下级官员向上输送利益时，不能得到上级的政治保护，上级官员自身接受不当利益，也无法保护自己，这使得腐败成本与风险急剧增加，高于因选官民主化、制度化而稀释的预期收益，从而丧失腐败的动力。反腐机构独立化还能有效化解选择性反腐造成的权力斗争工具化和显失公平的问题，使官员认识到，被查处是因为自身腐败的原因，而不是前述没有靠山、站错队伍、偶然曝光等腐败之外的原因。另外，以人大来监督和制衡反腐工作，减少了反腐机构自身权力膨胀而凌驾于法律之上的可能性。

最后，发掘政党高层、社会公众、媒体舆论等多方力量，形成干部体制良性运作的外部压力与环境。政党高层对于反腐工作，应有政治决断，不仅主导反腐制度设计，还应对地方反腐工作施加强大的政治压力，推动体制运作。薄熙来重庆打黑的实践证明，只要政党高层意识形态信念坚定、政治责任感强烈、与地方无实质利益瓜葛，完全有能力在较短的时期内改变地方官场生态，有效遏制腐败蔓延。执政党应充分挖掘自身的群众工作与群众路线优良传统，推广设立专职的党委群众工作部的做法，畅通群众揭发检举官员腐败的渠道，改善党群、官民间的信任关系。执政党应进一步推进党务、政务、反腐工作公开透明化，逐步实行官员财产申报与公开制度。香港肃贪的经验表明，财产申报制度是十分有效的腐败预防手段。[16]中纪委高级专家也提出以“双新”——第一是新被列为后备干部的官员要公示家庭财产，其次是新被提拔的官员要公示家庭财产——的方式逐步推动这一制度的实施。[17]在坚持基本政治原则的前提下开放媒体对官员行使公共权力的调查权、监督权和批评权，重视互联网、微博等新媒体在反腐工作中的重要作用。一方面通过完善干部体制改变官员腐败的成本收益算计，另一方面通过公开监督和群众参与营造腐败难以隐蔽的社会环境，打破腐败现象依托的官场潜规则，消除官员腐败的体制性根源。

总之，中国共产党的干部选任的公开、透明和制度化是打破诱发腐败的潜规则，使得民主的、法治的、健康向上的干部体制显规则得以真正运作的根本措施。只有潜规则不通，显规则才能大行其道，干部为了升迁，才能在自身能力和为人民服务等正确的方向上运用自己的聪明才智，整个官场生态才能得以拨乱反正。