保障与福利之争：保障房如何公平保障？（2）

政府角色转换

在求解资金困局时，难免引出另外一个担忧：社会资金建设保障房，会不会沦为企业集资建房？

住建部今年5月出台的《公共租赁住房管理办法》第十一条规定，“企事业单位投资的公共租赁住房的供应对象范围，可以规定为本单位职工。”但企业建房的分配，的确存在监管难题，为利益寻租制造了可能。

保障房分配不公一直是社会热议的焦点。早在今年3月，住建部就要求各地完善监管机制，完善申请、审批、公示、轮候、复核制度，建立信息共享、部门联动的审查机制。天津、安徽等地亦相继出台保障房管理新政，针对保障资格审核标准、操作办法、监督方式和退出机制提出了更严密的方案。江苏省8月份出台新规，要求保障房房源及分配对象须向社会公开。而福建省则出台了保障房配租配售流程图，设置了从申请到退出的10个环节，形成保障性住房配租配售闭合体系。

过去保障房分配的乱象绝非缘于制度的缺失，而是因为制度执行的不够刚性以及程序的不够透明，而这些，都是对住房改革成效的“蚕食”。

分配与监管，很容易引出人们关于保障房另一重思索：政府角色定位。政府是否要退出保障房的投资和经营？

“政府主导保障房建设，不等同于政府自己来建保障房。”中国社科院经济研究所所长裴长洪如是说，“国际上许多国家的保障房都由市场来运作，政府不仅要让投资者收回投资，而且还要使其获得合理的利润；而一些公共租赁住房也由民间的租赁公司经营，实行准市场租金。这些制度安排，都是为了保护投资者经营保障房的积极性。被保障对象支付能力和实际房租价格之间的差值，则由政府按人头来补贴，未来可以以社保为基础来确定得到政府补贴的人群，这应是住房保障的一种较理想模式。”

而在麦肯锡(上海)咨询有限公司全球董事合伙人张海濛眼中，美国政府的经验也可借鉴：“美国从一开始就在全国层面立法，地方也有相关的办法进行补充，严格法律监管。这是政府能够做到可持续并且透明可控、能够不断改进的前提。”

为了让保障房回归原定公共政策的初始目标，尽量降低权力在保障房建设、分配过程中的比重，是当务之急。正如专家学者所言，这种降低并非减少政府的责任，而是换一种负责的方式，主要以减免土地出让金、税收优惠等手段，吸引更多的社会资金进入到保障房建设中，自己扮演“主导”而非“主办”的角色。

保障房如何公平保障？

无论资金、土地、分配、监管，或是政府角色定位，保障房面临的多个问题与挑战，其实并不孤立存在。它们共同织成一张网，互为彼此，盘根错节。

而其中一种挑战是：如何保障保障房的合理分配？

1999年出台的《城镇廉租住房管理办法》规定：城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。2007年修订后的《经济适用住房管理办法》则规定：经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。

如果说，保障房是政府的惠民工程，那么受惠者理当是“最低收入家庭”或“低收入住房困难家庭”。然而，现实不尽如人意的原因，除了分配不公、权力寻租等问题外，在一些专家看来，保障房还存在指标配给错位的情况。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民即指出，在一些特别需要保障房的地方，像长三角、珠三角的大城市，这些地方按行政区分解指标建设保障性住房来看，供给不足，而一些人口较少或者人口净流出的中小城市面临建成以后没人住的问题。

另外，有些地区由于保障房供给价格与城市中低收入群体的基本需求不适应，导致了部分符合廉租房保障家庭“可保未保”。如郑州市2012年4月出售的三个楼盘、6000多套安居房，最后购房的申请对象不到60户。原因在于3000元/平方米的房价超出了这部分群体的实际承受能力。

谈及“承受能力”，很多人会想到漂泊在城市的流动人群。

在国务院发展研究中心副主任韩俊看来，能够在城市稳定而有尊严地居住，已经成为亿万农民工最迫切的要求。但现在市场的房价、房租远超他们的支付能力。“大多数农民工能够承受的平均商品房的房价是2214元/平方米，可以承受月租金的平均水平是一间屋子292元，但这在北京连一间地下室的床位都租不到。”韩俊说，“应逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房的保障体系，鼓励农民工回到县城和小城镇去定居；鼓励把符合条件的农民工纳入住房公积金制度；完善包括土地、农资、税费等在内的农民工住房支持政策。”

但针对流动人口，也有专家怀有担忧。国家住建部政策研究中心主任陈淮即担心，在北京每多建一套保障房，会引来三户半符合这样条件的人流入城市，如果不能在大中小城市结构合理调整上下大工夫，北京这样的大城市保障性住房将越来越紧张，永远不够住。

“不把农民工纳入到整个住房保障的制度框架里，产业转移和城市化进程可能会受到制约。反之，则既可能对中部省市产业和经济结构产生积极影响，也会对中部省市加速城市化平衡消费和寻找增长新的驱动力提供条件。”国务院发展研究中心研究员巴曙松的说法，提供另一种思路在谈及流动人口保障房问题时，应考虑产业、经济、城市化等诸多问题，放眼全局。

8月21日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在北京考察保障房建设时，在再度强调保障房的公平分配问题时，亦相当严肃地强调，“随着保障房供应规模越来越大，入住群众越来越多，建立实现持续运行的长效机制势在必行。”李克强指出，各地在入住居民收入动态跟踪、保障房准入退出、租金收缴等方面，已经有许多好的做法，要鼓励先行开展地方立法，为完善政府监管、规范市场运作、实现保障房可持续运行提供法制和政策保障。

(感谢北京大学不动产研究鉴定中心主任冯长春提供的支持。《小康》实习记者傅旦妮对本组文章亦有贡献)