“新土改”在论争中演进 学者称“十八大”后土改或有两大推进方向

农村集体土地征收制度改革的破晓之音再次传来。

8月21日，中共中央办公厅法规局召开了一场小范围的“农村土地征收制度改革问题”专家座谈会。《财经国家周刊》获悉，座谈会就现行农村土地征收制度存在的主要问题、改革农村土地征收制度的意见和建议、修订土地管理法和制定集体土地征收补偿条例的建议等三方面进行了探讨。

据了解，与会专家较普遍的建议是，今后集体土地征收应逐步缩小征地范围，同时尽快推动集体建设用地入市。而从相关部门的态度反馈来看，对“缩小征地范围”并无异议，但强调除涉及公共利益的领域需要继续征地外，“城建开发”依然要被纳入可征地范畴。至于集体建设用地入市，有关人员“态度依然谨慎”。

上述座谈会的参会人员中，除中共中央办公厅法规局相关人员外，还包括来自国务院发展研究中心、中国社会科学院、清华大学、中国农业大学和中国土地勘测规划院等单位的几位业界资深土地问题专家。

迹象表明，备受社会各界关注的《农村集体土地征收补偿条例》出台步伐正在加快。这也被业内认为是“农村土地制度改革‘再出发’的前奏”。

农地入市倒计时

8月6日，国家发改委印发《全国农村经济发展十二五规划》，再次提出逐步建立城乡统一的建设用地市场。这一起自2008年中共十七届三中全会的土地管理制度改革目标，由此步入落实执行的“倒计时”阶段。

农村土地管理制度改革方向已定，下一步的关键是如何推进落实。专家认为，通过推进城镇化扩大内需、调整经济结构的战略日渐清晰，为农村土地管理制度改革迎来了难得的“破题”机遇。

“推进新型城镇化首要解决的两大核心问题，一是户籍制度改革，二是农村土地管理制度改革。”中国人民大学经济学院教授陶然在接受《财经国家周刊》采访时表示，农村集体建设用地使用权改革，是未来扩大城镇化战略破题的一个关键所在。在这方面，业内比较普遍地认为“淡化所有权、强化使用权”将是农地改革的大势所趋。

在中国经济体制改革研究会公众意见研究部主任冯楚军看来，鼓励农民以地入股、推进农地资本化、增加农民土地一级开发增值收益，以及配套财税体制改革、改变地方财政依赖大规模征地的发展模式，将是十八大以后土地管理改革的重点“攻坚”目标。

征地制度改革，是农村土地管理制度改革的抓手。

早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标。同时强调要逐步缩小政府行政征地的范围。而出于《宪法》相关规定和《土地管理法》修订、土地财政体制等配套改革尚未完成，这一既定目标推进缓慢。

2009年，国土资源部起草关于农村集体建设用地流转管理的规范性文件。随后，《农村集体建设用地管理条例》作为《土地管理法》修订的配套法规被列入国务院立法规划。

记者了解到，目前国土资源部已开展农村集体建设用地管理条例的起草工作，并在“省部合作”协议的框架内，指导多地开展集体土地流转试点，为实现集体土地与国有土地“平等化待遇”的改革目标积累经验。

在年初召开的“全国国土资源工作会议”上，国土资源部部长徐绍史首次披露，允许地方试点集体建设用地建设租赁房，北京、上海已获批准。他表示，对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，由省级政府审核同意并报部批准后，可以开展集体建设用地建设租赁住房试点。这里所说的试点城市，主要即指北京和上海。

据了解，出于缓解保障性安居工程建设的供地压力，落实城乡一体化规划、保障农民就业增收等多方面的考量，北京市在2011年初已向国土资源部提出试点申请，要求在符合规划的前提下，利用集体建设用地建设租赁房，并在北京市海淀区唐家岭地区展开试点。

而由于担心地方政府借“试点”之机变相建设“小产权房”，这项改革并未进一步推广扩大。2011年6月，国土资源部下发通知，要求未经批准，其他地方一律不得利用农村集体建设用地建设租赁住房。

北京市国土资源局相关负责人告诉《财经国家周刊》，目前北京市对试点工作较为谨慎，仅在海淀区唐家岭地区开展了一处试点。相比之下，上海则进展较为迅猛，全市各个区县都已开始布置，并就集体建设用地建租赁房做了总体和单项的试点规划。

《财经国家周刊》记者在采访中得知，在北京市区周边的郊区县，当地农村对集体建设用地使用、流转等改革政策十分期待。一些村集体组织自发进行的改革探索，事实上早已出现。但迄今，除了由北京市政府主导的唐家岭集体建设用地建租赁房改革试点外，其他民间“土改”实践大都未获得国土资源部及更高决策层的认可。

在清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授看来，当前农村土地制度改革已经提上中央议事日程。在今年的政府工作报告中，温家宝总理曾明确提出今年要制订出台农村集体土地征收补偿条例。现在面临的尴尬是，作为上位法的《土地管理法》尚未完成修改，“在这种背景下，如果要制定一个好的农村土地征收条例，就有难度的”。

据悉，为了加强土地管理，完善土地征收补偿制度，保障被征地农民合法权益，《土地管理法修订草案》正由国土资源部起草，并被列入今年力争完成的立法项目。

截至6月底，国土资源部牵头的农村集体土地所有权确权登记工作发证率已达到78%，集体建设用地使用权确权登记发证率达到85%，宅基地使用权确权登记发证率达到80%。按照国务院要求，集体土地所有权登记发证工作要在今年底前完成，使用权发证要在2013年底前完成。

蔡继明告诉记者，确权本身并不意味着土地管理制度有什么变化，但确权完成会为后面的土地管理制度改革打一个基础。