“新土改”在论争中演进 学者称“十八大”后土改或有两大推进方向（2）

小产权转正悬念

在筹谋推进农村集体建设用地使用权改革进程中，小产权房问题，已成为一道亟待破解的障碍性难题。

《财经国家周刊》了解到，按照国土资源部的部署，小产权房不在当前集体土地确权登记的发证工作之列。小产权，这一困扰农村土地制度改革的“拦路虎”如何清除？深圳近期的改革试验动向曾让业界抱有期待。

今年5月下旬，深圳土地管理制度改革综合试点正式启动，这个被国土资源部部长徐绍史称为“我国土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉择”的改革，让业界看到了加快推进土地制度改革的希望。

对于深圳开启此轮土地改革的背景，徐绍史表示，深圳是高度城市化地区的典型代表，面临着土地空间不足与存量土地粗放低效利用同时并存、土地利用方式落后和调控手段困难相互制约等难题。要求深圳在探索土地配置市场化、土地利用高效化和土地管理法制化等方面积累新经验，探索新路子。

解读获批的《深圳市土地管理制度改革总体方案》，改革实验的重点在于探索土地分类确权、土地市场化运行机制完善和土地资本化实现。总体思路是明确权益与二次开发相结合，通过城中村工业用地和原居民宅基地的改造和再开发，实现从集体实际控制土地到国有土地的完全转换。

业界普遍关心的是，深圳能否通过土地管理制度改革，成为部、省、市协调推进的一个改革范本，成为土地管理制度改革理论的先行者、实践经验的开拓者和制度供给的开拓者。

在深圳抛出土地管理制度改革方案几个月后，一条有关将“非法建筑纳入住房保障体系”的提议引发业界极大关注。坊间一度盛传，深圳大鹏新区一处总建面超过10万平方米的非法建筑，可能被政府罚没纳入保障房体系。舆论对此的普遍解读是“深圳首例小产权房转正”。

这一敏感话题所引发的连锁反应超出政府预计。8月13日，深圳市规划土地监察支队出面辟谣，表示已对上述大鹏新区非法建筑立案查处，深圳小产权房确权转正的说法系误传，并将对小产权房“继续进行严查”。

专家分析，与其他城市相比，深圳存在特殊性，经过1992年、2004年两次农村城市化改造，原农业户口人员已全部转为城市居民，法律上土地所有权已经宣布国有，但由于小产权房问题细化配套政策久未出台，实质上二元结构并未变为一元结构，原农村集体经济组织仍然占用深圳约390平方公里土地，和深圳建设用地的42%。

处理上述特有问题，被认为是深圳土地管理制度改革的源动力，因此深圳土地管理制度改革的借鉴意义也一度被认为属于特例，难以复制。也正因如此，“深圳小产权房转正”不具普遍适用意义。

而在国土资源部部长徐绍史看来，深圳现在存在的土地空间不足、存量土地粗放利用等问题，也是未来其他许多城市发展必须面对和破解的突出问题，这也正是深圳此次土地管理制度改革对于其他城市的借鉴意义所在。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英则认为，深圳这次土地管理制度改革的难点和破题，主要是探索怎样将上述那些不合法进入城市化进程的农村集体建设用地进入城市管理体系，以及权利构建问题，这也是这次试点的最重要的价值。

在区分占用耕地和集体建设用地的基础上，将一部分农民自建的小产权房合法化（比如用作保障房），是近两年来诸多业界学者的看法。十一届全国政协委员郭松海等一些学者，曾连续多年就小产权房转正问题，在全国两会上递交提案。国土资源部对此项提议一直未做明确表态。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授认为，国土部等决策层不采纳小产权房转正建议，主要的“心理障碍”在于小产权房与现行的法律、法规和政策相矛盾。要为小产权房正身，前提是必须先要否定现行法制中某些条款。

小产权房在体制、政策等方面的突破，显然要进一步依赖地方试点城市的“先行先试”。据《财经国家周刊》记者采访了解，“严防集体土地建租赁房试点变相沦为小产权房建设”，仍然是目前国土资源部较为担心的问题。

也正因如此，北京市目前在唐家岭地区展开的集体建设用地建租赁房试点中，格外强调“政府控制”，要求将总占地5.8公顷，总建筑面积近10万平方米的租赁房项目建成后，全部“封闭运行”，由区政府“趸租”，作为保障房房源供应市场。

在北京市国土局相关负责人看来，出租运营过程是不是由政府控制，是这批“试点房”区别于小产权房的关键所在。