拆迁比征地更考验基层政府的治理能力

征地与拆迁是当前城市规模扩大、城市化进程加快过程中出现的新问题。二者虽然面临的背景和预期目标近似，在具体实践过程中却有不同逻辑。笔者近年在豫东农村调查时发现，政府推动的征地过程大都能顺利完成，但在拆迁过程中却产生很多问题，如钉子户难题、农民上访、黑社会介入等。2003年，豫东某市工业园区建设正式启动，为了给招商引资企业寻找建厂用地、完善相应的配套设施建设，政府开始在周围城郊村进行大范围征地、拆迁。

李村是该市城郊的一个行政村，距离市区有20分钟车程。因为紧邻市区，李村在2003年就被规划进了工业园区建设用地范围内，2003年工业园区建设正式启动时，该村就被征用了200亩土地，获得的土地补偿款是18600元/亩。随后，土地补偿款不断提高，大致经历了四个价格段：18600元/亩、28600元/亩、38600元/亩、54600元/亩。征地补偿价格上涨以及征地补偿款的合理分配，为征地工作的顺利进行奠定了经济基础。具体来说，征地工作能顺利开展，主要可以从国家、集体与农民三者角度来分析。

首先，农民的土地国家所有观念较强。在大多数农民的观念中，土地本来就是国家的，现在国家要征收也是天经地义。这很明显地体现在农民话语中，即“国家当家，自己不当家”。即使有一些村民对政府征地行为不满，也不会有强烈的反抗行为，只是期望同政府协商，以提高征地补偿价格。当地有村民嫌补偿价格过低，于是就想“跟国家说说”，以期提高补偿价格，但只要国家确定了征地政策，农民就会接受。

其次，农民大都认为卖地划算。在征地过程中，村民都会以“经济人”角色和立场对征地的利弊做出理性分析，他们很明确地认为种地不如卖地划算。在正常年景，村民种植一亩地的纯收入只有1000元左右，而且这还没有除去村民投入的劳动。城郊村农民因为有更多进入市场的机会（如经营小买卖、在附近打工等），更加不依赖于土地产出。所以，在政府以较高价格征收农民土地时，大部分农民愿意土地被征，农民只是对征地补偿相对价格的差距存在不满。

再次，地方政府有统一的征地补偿标准，且有国家政策文件可依。李村在征地过程中的补偿款价格变动由地方政府根据国家规定和市场行情决定，在每一批次征地补偿款发放时，都有明确的政策、文件规定。补偿标准的统一性和合法性，使村民在面对土地被征收时“无话可说”。

最后，乡村两级在征地补偿款发放过程中，采取了“集体不留钱”策略。乡村两级将土地利益分配环节下放到村民组，由组长和村民代表协商具体的利益分配程序。在李村，一般是将个体农户的土地补偿款和集体土地的补偿款全部分给农户。村组集体“不摸钱”，既不摸村民个体的钱，也不摸原本属于村组集体的钱。这主要是防止农民因对征地补偿款发放不满而上访。因此，村民只要完整地获得了自己该得的土地补偿款，就不会对征地程序不满。

相比之下，拆迁工作却经常遭遇困境，成为基层政府最头疼的问题。

第一，拆迁过程面对的农户类型复杂、房屋结构复杂。拆迁不像征地面对土地这一统一的对象，而是具体的村民和房屋，因此在拆迁过程中很难有统一标准，基本上是“人人都不同，户户有情况”。首先，农户类型在打工经济兴起后已经分化，根据农户主要收入来源，可以将当前农民划分为三种类型：常年外出务工经商者、半工半农农户、普通种田农户。农户类型分化自然影响他们对拆迁的态度，常年外出打工者因为有较高的收入来源，面对拆迁的态度比较宽容。普通种田农户因为收入来源相对有限，则对拆迁补偿抱有较大期望值。其次，农村社会中的房屋类型也呈现巨大差异，表现在房屋的新旧程度、大小面积、地理位置等方面，这些差异都会增加拆迁工作难度。

第二，在农民权属观念中，对房屋的私有化想象更强。虽然宅基地在性质上属于集体所有，但在农民观念中附着于宅基地之上的房屋属于私人所有。而且，很多村民认为在建房时，村集体和城管部门已收取相关费用，这更确证了农民对房屋的私有化想象。因此，在拆迁房屋时，村民抗拒意识较强，也不会出现要“跟国家说说”的情况，这就增加了拆迁难度，甚至会出现村民以死相争的恶性事件。

第三，拆迁补偿款额度大，容易引发村民攀比、促成“钉子户”。拆迁补偿根据土地性质可以分为国有土地上的房屋拆迁补偿和集体土地上的房屋拆迁补偿。集体土地上的房屋拆迁补偿项目包括土地补偿费、安置补偿费、青苗及地上附着物补偿费，对村民来说是一笔价值不菲的收入。而要想在拆迁过程中得到更多补偿，比较有效的办法就是做钉子户，因为拆迁部门为了尽快完成任务不得不运用“私”的逻辑来处理问题，即补偿钉子户更多费用。而当其他村民知道别人的补偿标准比自己高时，就会不满意现有补偿，于是，出现更多的钉子户。

第四，村民的“种房子”现象增加了拆迁难度。房屋拆迁的高额补偿驱动村民为谋取更多利益而“种房子”，因为村民大多预期到城市化或工业化的发展必然会扩展到当地村庄。对于“种房子”村民，拆迁部门既不能完全接受，给其同样的补偿款，也不能无视，于是陷入两难困境——如果给农民的“种房子”以补偿，会引发其他村民不满，拆迁工作更难进行；如果不给其补偿款，自然催生钉子户。

征地工作中，基层政府只需按征地程序，将征地补偿款完全发放到农民手中。而拆迁工作却不仅是发放补偿款的问题，其首要任务是确定补偿款如何公平分配。这就要求基层政府积极参与到与村民的互动中去，通过积极治理的方式完成拆迁任务。