刘戒骄：我国公用事业改革的几点思考

公用事业(public utilities)是指通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业，从广义来讲包括电力、电信、邮政、铁路、有线电视、燃气、供热、供水和污水处理、公共交通、垃圾回收及处理等。从纵向关系看，公用事业具有网络产业(network industries)的性质，即在产品或服务的生产、传输、分销和用户消费等环节具有很强纵向关系，生产厂商必须借助于传输网络才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借助于传输网络才能使用厂商生产的产品或服务。

由于公共性和企业性并存，公用事业既有偏离商业化运营的理由，也有要求进行商业化运营的动因。一些因素削弱了其利用市场机制改善绩效的能力，另一些因素又驱使它像其他产业一样进行商业化运营，公用事业改革和发展面临特殊的技术障碍和问题[1]。即使是美国和欧洲一些市场经济体制较完善的国家仍然在探索公用事业发展方式[2]。正因为如此，公用事业被称为“半途的房子”——既不能离开市场机制又不能完全依靠市场机制。公用事业的进一步改革应该注重吸取国内外经验和教训，兼顾公共性和企业性，解决好竞争与民营化关系、运营和监管改革、完善相关配套政策等问题，使用户能够以合理价格获得充分、可靠、满意的公用事业产品和服务。

一、关于引入竞争和民营化的关系

我国城市燃气供应、电力热力供应、电力生产、自来水、污水处理、垃圾处理和互联网等领域民营企业参与程度呈现快速增加态势。国内外经验表明，公用事业引入竞争和民营化不能厚此薄彼，两者之间辅车相依。竞争则如同一个筛选过程，它使低效率企业失去市场，并进而对厂商行为、产业绩效、用户利益和配置效率产生积极影响。在竞争性市场，用户可以在各个供给者之间进行选择，企业只有降低成本或进行产品和服务创新，才能增加利润。竞争促使企业趋向按成本定价，通过降低产品或服务的价格将利益传递给用户，从而提高生产效率和分配效率。

从经济学角度看，民营化和竞争是具有互补性又有所区别的政策，公用事业改革应把引入竞争和民营化有机结合起来。民营改革可以在维持垄断的情况下实施，也可以在竞争环境下实施。我国公用事业民营化的目的侧重于解决投资短缺问题，并通过改革监管、改进激励来实现有效的公用事业供给。如果民营化后仍然维持垄断，运营者就不必担心在价格上涨或质量下降时用户流失，更不必为了占领新的市场和适应消费者的偏好开发新产品或新服务。只有采取措施增强市场的可竞争性，避免民营化造就新的垄断企业，用户利益和产业绩效才能得到有效提升。竞争虽然可以改进企业绩效，但竞争如果没有民营改革相匹配，仍无法解决产权本身的弊端，生产效率与配置效率将低于竞争与产权良好匹配的状态。原因在于，竞争对企业效率的影响受政府对企业的干预程度和企业内部治理制度两方面的牵制。即使在充分竞争的环境下，政府官员通过选择和决定企业领导人，按照自己的偏好影响和操纵企业经营活动，经常会损害效率。

民营化并不意味着彻底的私有化。国内外发展经验说明，没有任何经济系统可以完全依靠公共部门或完全依靠私有部门配置资源，其原因不仅是因为公共部门和私有部门决策各有优劣势，而且在于市场体制内在的缺陷。世界各国包括发达国家公用事业领域都有不少国有企业或公共企业，就是因为国有经济与私有经济各有特点、优势与不足，国有企业和公共企业能够承担私人企业无法完成的一些有利于社会的非经济目标。一个时期以来，国内有一种主张在公用事业领域推行彻底私有化的思潮。他们认为，实行生产资料私人所有制，可以使个人的潜能得到充分发挥，极大地提高经济效率，自动实现经济的均衡增长，促进社会发展，并有助于消除贫穷和落后。从国内外经验看，私有化在经济和社会领域具有明显的负面作用。从经济角度看，私有化可以提高经济效率，但经济人的唯私利是图容易导致公用事业垄断定价以及公共产品和公共服务供给不足等问题。从社会角度看，私有化可能加剧贫富分化、劳资矛盾，甚至导致社会不安与动荡。因此，在公用事业领域也要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，使国有投资与私有资本联合发挥作用。