刘戒骄：我国公用事业改革的几点思考（2）

二、关于民营化的方式和途径

为提高效率，促进有效竞争，公用事业民营化应当与以资本为纽带的市场重组和投融资体制改革结合进行，注重产权结构和治理结构的优化，鼓励非国有资本以参股、控股的方式进入各个领域，实现产权和投资主体的多元化，改变现有改革忽视新厂商、新资本进入的局面。公用事业民营化的方式和途径主要有直接出售资产、特许经营、公开出售股票等，各种方式均有一定的负面效应，应该根据实际情况进行选择。

直接出售资产是指将公用事业整体或部分资产出售给其他投资者。在买方力量不足或无法整体出售时，可以分期或分割出售，可以考虑首先出售部分资产，以取得较高的资产销售收入。资产出售是中小型公用事业民营化的主要方式。关键是把公用事业出售给能够履行承诺的投资者。当前，相当一些地方急于出售国有资产，在引入私人投资时合同条款过于优惠，国有资产变相流失，公众利益受到损害。公用事业产品或服务价格不合理上涨，政府财政补贴加大，许多地方资产出售收入不实，甚至被挪用。这些问题亟须解决。

特许经营是指政府不转移资产所有权，将经营权通过特许经营或资产出租等方式授权民间经营，其实质是国有民营。委托经营下，私人投资者通过向政府支付费用为对价来管理公用事业，公用事业的所有权仍然属于政府，私人投资者只拥有运营权，投资权由政府行使。委托经营方式包括整厂委托、分厂委托及分功能委托等。这种方式不需要私人投资者投入大量资金，对于难以分离、移动和出售的网络环节具有较大的吸引力，避免了将公用事业资产出售给私人带来的负面问题。一旦双方合作失败，私有公司退出经营业务比较简单，对整个公用设施运作不会造成大的影响，可以作为民营化前期的一个过渡方式。

公开出售股票是指在国内或海外证券市场，出售政府所持有的全部或部分公用事业的股份。这是一种最透明的民营化方式，但投资者以短期活力为目标，不参与被投资事业的管理与经营，也不会给公用事业带来新的资金和技术。公开出售股票能够整体保留原来的经营主体，一般适用于知名度高、财务健全且少数投资者无接手可能的大型公用事业公司，并要求资本市场有相应的承接能力。与直接出售资产和特许经营相比，公开出售股票更公开和透明，有利于避免因为公私部门人员频繁接触导致的腐败。在公开市场出售股份，这种在市场经济体制较完善的国家普遍采用的民营化方式值得我们借鉴。

对于具有强公共利益或难以吸收民间投资的网络设施，以及政府通过拥有产权施加的直接控制比通过管制施加的间接控制更能促进公共利益的领域，在经济学上被认为属于垄断产业或市场失灵的领域，其产品或服务具有公共物品的性质。上述领域由于投资规模大、回收期长，社会效益远大于经济效益，非国有制企业往往无力承担。而且，如果由私有企业经营这些领域，一方面由于监管体制不完善，难以抑制私有企业利用其垄断地位谋取垄断利润;另一方面由于私人资本的逐利性质，还容易导致投入不足和供不应求等问题，而国有资本容易克服私人企业低产出、高价格导致的社会福利损失，增加公共产品和服务供给。因此，在西方发达国家和许多发展中国家，这一领域主要由国有企业承担。即使在市场经济较为成熟、国有经济比重很低的美国，供水、管道燃气、公共交通等领域仍然由国有企业或公共企业或股权高度分散的社会化企业进行经营和管理。我国对上述领域的改革，可以采取引进外资、外地资本和民营资本入股的方式，逐步降低国有股的股权份额，最终将经营主体改造成股权多元化的公司制企业。

三、关于运营和监管改革

我国公用事业监管体制正处于政企分离、政监分离的转型过程，独立于公用事业建设经营企业的监管机构正处于初期阶段。随着公用事业改革的推进，公用事业监管的方式和重点都在发生变化，监管重点应该由兼顾产业利益与公众利益转变为侧重保护公众利益和用户利益。

第一，随着市场改革的深入，尽快解决政、事、监、企不分问题。政、事、监、企关系是公用事业必须正确处理的一个基本关系。政、事、监、企不分是我国公用事业的一个体制性弊端，也是民营资本和外资进入公用事业的障碍。经过多年改革，中央层面基本实现了政、事、监、企分离，但地方层面还存在运营企业隶属于监管机构的问题，地方监管机构与被监管企业在产权和管理上普遍没有脱离关系。政、事、监、企相互分离，关键是割断监管机构与公用事业运营者之间的产权和行政隶属关系，把地方公用事业管理机构改造成为独立的监管机构，把现有的公用事业运营者改造成为独立于监管机构并按商业化原则运营的公司制企业，使公用事业企业成为符合现代企业制度要求的市场主体。实现政、事、监、企相互分离，一方面要加快城市市政公用企事业单位脱钩改制步伐，实现公用企事业单位与主管部门脱钩，另一方面要加快公用事业单位国有资产管理体制改革，建立健全公用企业国有资产管理、监督、营运体系，明确国有资产监管部门作为国有资产的出资人，逐步打破国有资产营运机构的行业和系统界限，促进国有资产跨行业流动和重组，完善资源优化配置。

第二，采取措施解决网络环节的开放接入问题。公用事业引入竞争之后，非网络环节形成了多家相互竞争的格局，但产品传输、分销的网路环节，无论是否保留一体化运营企业，都无法改变结构上的垄断。即使网络传输环节与非网络传输环节实现了纵向分离，仍面临竞争性环节从事经营的企业能否平等使用传输、分销网络的问题。如果保留纵向一体化运营企业，一体化企业一方面是独立企业(不拥有传输分销网络设施的企业)的竞争者，另一方面又是独立企业传输网络服务的垄断供给者。只有一体化企业向独立企业开放其传输网络，才能使独立企业无需重复建设网络设施而开展经营活动。为营造有效竞争的环境，必须对网络开放、网络互联及网络使用费用给予适当管制。