刘戒骄：我国公用事业改革的几点思考（3）

是否允许纵向一体化厂商存在是与开放接入密切相关的问题。纵向一体化促进了协调，可以节省交易费用，但要保证平等接入需要增加管制成本。纵向分离的主要优势是减少了网络所有者限制竞争对手进入潜在竞争市场的动机，有利于独立企业以合理条件使用现有网络设施。由于非网络环节沉没成本不重要，引入竞争比较容易，可以实施没有经济管制的自由进入。在规模经济和范围经济显著的行业和环节，授予垄断的特许经营权可能比纵向分离更有效率。在沉没成本较低的产业，重复的特许经营权拍卖可以促进竞争，减少对管制的需求。在沉没成本较高的产业，例如电力、城市燃气和供热，纵向分离和开放网络接入可能是有效的解决办法。

第三，改革价格管理体制，完善价格形成机制，推广价格上限管制。我国公用事业价格审定和监管机构为县级以上人民政府的价格主管部门——发改委，电信、电力等中央管理的公用事业价格由国家发改委制定，地方管理的公用事业价格由地方人民政府发改委会同相关部门制定。公用事业定价主要遵循“成本加税费加合理利润”的原则，并根据行业平均成本并兼顾年度价格指数进行调整，部分产品和服务还要考虑吸引投资、节约资源等原则。由于信息不对称，这种定价方式不能激励企业节省投资、降低成本，政府价格主管机构难以判断企业成本、费用以及涨价请求的合理性。公用事业企业即使能够通过降低成本获取利润，仍有动机通过价格寻租谋求价格上涨而获取利润。国外公用事业许多行业已经放弃这种定价方式，转向采取具有激励性的价格监管方式。

我国公用事业价格监管改革，在产品和服务价格偏低问题得到解决之后，应该重视价格不合理上涨，重点解决价格制定和调整中监督机制不健全、用户参与不够的问题。公用事业应该遵循价格形成机制与市场结构的可竞争程度相适应的原则，根据市场结构和竞争程度变化来调整价格监管方式。随着竞争程度的提高，适时放宽对价格的行政管制，推动从行政控制价格向市场竞争定价的转变。总的思路是，对竞争环节和垄断环节、主导运营企业和非主导运营企业采取不同的价格形成机制，加强对非竞争领域价格的评估和审查。具体做法可以是，在竞争性环节，构建可竞争性市场结构，对非主导企业和新进入企业放开价格管制，以市场定价取而代之。对竞争环节的主导运营企业，放开部分产品和服务(一般是新产品和新服务)的价格管制，保留部分价格管制，部分产品和服务实施价格上限管制。在网络环节，或继续采取行政定价，或用价格上限管制取而代之。

四、关于相关配套措施

公用事业具有民生必须性的性质。其含义是，随着社会经济的不断发展，尤其是工业化、现代化和城市化进程的推进，公用事业提供的产品或服务已经成为人们日常生活乃至维持生存以及从事其他经济活动不可或缺的必需品。任何人，无论穷富，都必须满足其基本的公用事业消费需求。这就要求公用事业改革在普遍服务、允许用户和公众参与等方面采取配套措施。

第一，采取切实措施，保障低收入者的基本需求。公用事业改革后，尤其是引入民营企业以后，由于投资者和经营者追求过高的盈利水平以及监管不健全等原因，均可能导致公用事业产品和服务价格的上涨。低收入群体的收入增长幅度低于社会平均增幅，公共事业价格上涨对低收入者的影响程度更严重。保障低收入者公用事业的基本需求，一般有减免收费和提供补贴两种途径。前者要求企业承担相关义务，可以采取阶梯型收费办法，对第一阶梯消费量(基本消费量)收取较低的费用，超过基本消费量的部分按分段累进的原则提高收费标准。这种方式一般在特许经营合同中载明。后者一般不需要运营企业参与保护低收入人群的安排，而是由政府为收入在一定水平之下的用户提供补贴，通常做法是政府为这些人发放货币补助或代金券。补贴有利于增强居民对公用事业价格上涨的承受能力，并使公用事业运营企业按商业原则经营。补贴可以采取一般补贴和专项补贴相结合的方式，即对低收入者给予一般补贴的同时，还可以根据季节、价格变动等因素，给予低收入者一定数量的专项补贴，如水价调整补贴、电价调整补贴、冬季取暖补贴、公共交通补贴。补贴额度以保障低收入者或其家庭必要的消费能力为限，超过必要部分的消费一般不予补贴。