我国大部制改革的根本目标是服务型政府（2）

三、根本目标：服务型政府的形成

以上目标仅为初级和中级目标，在此基础上我们还需要进一步改革和努力，最终建立和形成服务型政府，真正践行“全心全意为人民服务”的主导行政价值观，切实实现我国行政体制的转型。服务型政府是目的与手段、价值与工具的统一，与法治政府、责任政府、廉洁政府、有限政府、善治政府相比，其涵义更丰富、更具有包容性，它们只是实现“服务型政府”这一主导价值的操作性工具，构成了服务型政府建设的路径。

1.服务型政府目标的确立

政府是一国经济和社会发展、实现社会公正和社会价值的重要制度安排，政府的角色定位即其存在的目的是一个古老而常青的话题，引起了许多哲人和智者的思索。我们认为，作为政府重要内容和要素的公共权力应当是认识和解答这一问题的一个有效路径。公共权力的逻辑基础是作为实现权利的手段而产生的，公共权力的正当性来源于权力主体的授权。但正如法国著名公法学家莱昂·狄骥所说：“公共权力绝不能因为它的起源而被认为合法，而只能因为它依照法律法规所作的服务而被认为合法”[2]。“公共服务的概念正在取代主权的概念。国家不再是一种发布命令的主权权力。它是由一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。公共服务概念是现代国家的基础。没有什么概念比这一概念更加深入地根植于社会生活的事实。”[3]据此，作为公共权力行使主体的政府自然应当将其角色定位于为社会公众提供服务。也就是说，“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进公共利益。政府要负责改进公共卫生状况，要负责维护公共安全，要负责提高我们的环境质量，等等”[4]。政府的责任就是为了促进公共利益，积极回应社会公众的需求和愿望，提供公共服务。这些洞见促使我们冷静地分析和反思长期以来我国政府的角色定位与职责界定方面存在的问题和偏差，引领我们围绕政府职能的转变、政府机构的整合、运行机制的重塑等方面全面推进大部制改革，最终有效理顺和建立政府和公民之间的关系。具体来说，从大部制改革的以下思路和内容可以清晰地勾勒出大部制改革的服务型政府目标取向。

从政府行政的观念上看，大部制改革就是要彻底扭转长期以来形成的政府本位、权力中心主义的管制理念和行为关系上的强制、不信任与对抗的国家行政理念，确立起公民本位、权利中心主义的公共行政服务理念，着力提升社会公众的法律地位，将公众置于公共行政的中心位置，使政府与公民之间形成服务、信任与合作的良性关系，提高公共治理和公共服务的水平。

从政府职能范围上看，大部制改革就是要通过政府职能的切实转变和合理界定来改变我国在计划经济体制下形成的全能政府模式，认清政府失灵的客观现实与能够发挥作用的领域，使政府从对市场的微观、直接干预和管制中抽身出来，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者社会中介机构能够自律解决的事项，政府就不要通过行政管理去解决，只需要强化公共服务职能建设。

从政府机构的设置上看，大部制改革就是要按照政府事务综合管理的要求，撤并、整合在计划经济体制下形成的按照专业和行业管理职能设置而成的部门林立、权责交叉、政出多门的政府部门架构，建立起宽职能、少机构、协调顺的政府组织结构和协调配合、运转高效的行政权力运行机制，以及时、有效地回应社会公众的需求和高质量、高效率地提供公共产品与公共服务。

从政府治理的方式上看，大部制改革就是要改变传统管制行政中单纯依靠单方性的命令、强制手段和方式来实现行政目的的情形，通过听证、协商、合同、指导等多元化的、柔性的、富含民主精神的参与制度的供给，赋予社会公众对服务的选择权，充分调动社会公众参与公共治理的主动性和积极性，使政府和公民双方在合作、互动与互利中实现各自预期地提供服务和享受服务的目的。

从政府责任的规定上看，大部制改革就是要纠正现有政府及其部门职责配置中存在的权责脱节、监管乏力、权力滥用、腐败丛生等严重弊病，按照权责统一的原则，在赋予政府及其部门具体职权的同时明确规定职权行使的条件、程序和应承担的行政、法律责任，明确规定各级政府及其部门、工作人员的责任范围，并通过推行行政问责制，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿，确保政府及其部门全面正确地履行包括公共服务在内的各项职责。

2.服务型政府的基本架构

作为大部制改革乃至整个行政管理体制改革根本目标的服务型政府的建设，不仅仅是服务态度、服务内容和服务方式的变化，更是一场涉及政府理念、政府职能、政府结构及运行机制等的全方位、多维度的深刻变革与重塑。因此，服务型政府至少涵盖了有限政府、法治政府、善治政府和责任政府等基本内容。法治政府前已述及，不再赘述。

(1)服务型政府是有限政府。“服务型政府首先要求政府从‘全能政府’转变为‘有限政府’，改变政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节，几乎垄断资源配置、收入分配等所有职能的状况，将政府职能定位在政策制定、秩序维持、体制创新、社会整合等方面，坚持弥补‘市场失灵’和补充性原则，从而实现市场职能与政府职能的协调。”[5]有限政府是相对于历史上出现过的种种全能政府或无限政府而言的，其强调政府宏观调控和社会自我管理，尊重市场发展的客观规律，不进行过多的直接干预，只是在必要的时候加以引导，在市场失灵和社会不能的领域和范围内发挥作用。也就是说，“政府应该把有限的资源，集中投放在市场最不可能充分解决问题的领域以及政府行动有可能产生最大效果的领域”[6]。而且，尽管我们一方面强调大部制改革和服务型政府建设要切实转变政府职能，尤其是要更加突出和重视公共服务职能，防止政府在公共服务领域“缺位”；但也要纠正“服务型政府”就是政府要把所有公共服务职能包下来的偏见，如社会保障、社会救济、公共交通、邮电、殡葬、保险等，这实质上不是建设服务型政府，而是与民争利。公共服务的提供应当始终限定在市场不能提供的或者不能很好提供的领域。因为政府诸多新的服务和福利活动可能对自由构成威胁，“尽管这些活动从表面上看是纯粹的服务性活动，但它们事实上却构成了对政府的强制性权力的实施，并且是以政府宣称其在某些领域拥有排他性权利为基础的”[7]。

有限政府首先必须做到职能有限，就是要对政府职能进行削减和重新定位，其职责和功能的发挥必须限制在一定的范围内，即致力于提供公共产品和公共服务、保护自然生态环境、为经济发展和公民治理创造良好的政策环境和公平的法律秩序，鼓励和保护自由竞争。它是“竞争规则”的制定者和裁判者，不是直接调控和干预宏观经济的发展而是让市场去配置社会资源。换句话说，服务型政府背景下的有限政府要求政府从大包大揽的管理理念转变至有所为有所不为的治理理念。同时，有限政府的结构和规模是优化的、有限的，即随着政府职能的转变和削减，不断撤销、整合专业性的、经济管理性的政府机构；按照职能有机统一和政府事务综合管理的要求，整合、归并政府相关、相同或相近的职能机构，综合设置政府机构，呈现宽职能、少机构的局面；打破职责同构、上下一般粗的传统政府结构模式，不断调整中央与地方纵向规模结构，因地制宜地设置中央、地方政府部门。当然，必须清醒地认识到有限政府并不是指政府的职能、规模和权力越小越好，也不是指软弱无力的政府，而是有限但有效、有为的政府，是政府职能、规模和权力保持在合理有效的范围内，能够全面正确地履行政府职能、高效率高质量地提供公共产品和公共服务的政府。

(2)服务型政府是善治政府。“20世纪中期以后公共行政的最大变迁是公民参与。公民参与不仅促进了国家行政的民主化，而且导致了国家行政权逐步向社会转移，即公民自治的范围逐步增大。因此，在现代社会，行政民主的要求已不再仅仅是责任政府，而是必须以公民通过多种途径和形式直接参与和自治为补充”[8]。我国当下进行的大部制改革和服务型政府建设同样具有公共行政改革的共同特性和要求。

我国的服务型政府建立在民主政治的社会制度基础之上，重新调整自己的定位和行为方式，承认和确立公民的社会主体地位，保障公民自由、平等权利和广泛参与的组织机制，形成公民与政府之间的对等和互动关系，通过多元参与途径的制度性机制确保社会公众对公共服务的提供、自身生存条件的改善等的积极、有效参与，协调不同利益需求，推动不同主体之间通过合作来实现对社会的共同治理。也就是说，服务型政府中，公共管理已经走出政府单中心主义的管理模式，政府不再是公共管理体系中的唯一权力中心，强调和崇尚公民不仅是公共服务的接受者，也是公共服务的提供者、合作者、参与者和监督者；服务型政府意味着全能型政府职能模式得以消解，政府触角从市场领域和社会领域渐次退却，政府应制定规则、创造环境、提供基本公共产品，对公共服务的市场、社会提供主体予以资金扶持、引导和监管，逐渐建构起一个具有较强自主意义的现代社会，最终实现公共治理上的善治。这就是我们所谓的服务型政府是善治政府的基本要义。因为，“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”。“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只是善政，而不会有善治”[9]。善治的政府就是将不同公民的偏好意愿转化为有效的公共政策选择的方法手段以及将多元社会利益转化为统一行动并实现社会主体的服从；善治的政府就是充分认识到市场机制、社会自治机制和政府调控机制在配置社会资源和分配社会财富方面各有优势和劣势，并通过建立扬三者之长、避三者之短的综合机制来解决公共治理中存在的失灵问题；善治的政府就是在开展公共治理时，开放公共过程，鼓励公众参与，听取公众意见，吸纳公众建议，推动国家与社会、政府与公众之间的互动与合作，合力实现公共治理关系的理性化，以全面正确地履行政府职能，充分、有效地满足公众的需要。

(3)服务型政府是责任政府。责任政府不仅是现代民主政治的一种基本理念，也是一种对政府公共行政进行民主控制的制度性安排。因为“任何政府都需要建立一套责任机制，这样才能在社会广泛的支持下进行运作。对任何主张民主的社会来说，责任机制都是基本因素，要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责”[10]。责任政府作为现代政府，特别是服务型政府所具有的一种基本品质，其对公共权力的作用目标、作用范围、作用方式和作用内容等都提出了具体的要求，目的是为了促使公共权力的运行朝着民主化、科学化、合法化的方向发展，从而确保公共利益的有效维护。

关于责任政府的具体责任内容，学者们从不同的角度进行描述与揭示。笔者认为，服务型政府所应当担负的具体责任包括政治责任、法律责任和道德责任三个方面。

第一，政治责任。所谓政治责任，就是公共权力的行使者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。政治责任主要是针对那些经选举产生和政治任命的政府公务员身份的工作人员而言的，表现为对公众的回应性和就行政活动的结果向公众负责。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国公务员法》以及《各级人民代表大会常务委员会监督法》等的规定，我国现有的政治责任的形式主要有质询、罢免、引咎辞职和责令辞职等。

第二，法律责任。法律责任是指政府及其职能部门、行政公务人员因违反行政法律规范规定的义务而承担的否定性法律后果，主要包括行政法律责任和刑事法律责任。政府及其职能部门的行政法律责任主要有通报批评、赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影响、撤销行政行为、确认行政行为违法或无效、责令履行职责和行政赔偿等。行政公务人员的行政法律责任主要有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。刑事法律责任是行政主体和行政公务人员违反行政法律规范且已构成犯罪时所承担的否定性法律后果，这是最为严厉的一种法律责任。刑事法律责任的基本方式包括主刑和附加刑，主刑的种类有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑，附加刑的种类有罚金、剥夺政治权利、没收财产。

第三，道德责任。中国传统文化注重人的内在德性的修养，注重强化人的道德自律。这种要求不仅适用于普通民众，更适用于为官者。正如美国学者阿拉斯代尔·麦金太尔所言：“只有拥有正义美德的人，才能了解如何去运用法则”[11]。在服务型政府中，道德责任就是指公共行政人员所负有的行政道德义务以及违反道德义务所应承担的否定性后果，其基本内容是“他律和自律的统一”。具体到道德责任的落实来说，由于“任何个人的判断力与职业水平都不足以保证人们始终如一地合乎道德规范地行为”[12]，因此，公共行政人员道德责任的落实要靠外部控制与内部控制两项机制的结合与兼顾。