我国大部制改革的根本目标是服务型政府

我国深化行政管理体制改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。基于此，作为深化行政管理体制改革重要内容和重大举措的大部制改革的目标指向，就需要我们深入挖掘和系统分析。我们认为，涉及政府权力结构调整和政府运行机制重塑的大部制改革具有初级目标、中级目标和根本目标三个层次。

一、初级目标：实现政府职能的有机统一

我国在计划经济体制下形成的按照专业和行业管理职能设置政府机构的状况虽经多次政府机构改革而有很大改观，目前仍存在分工过细、总量偏多、不同部门之间的职能相互交叉重叠等问题。有学者统计，在国务院现有的部门中，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委[1]。政府职能的分散、交叉与重叠导致长期以来我国政府管理存在调控与监管不力、政出多门、各自为政、行政成本高、政务信息难以共享、协调配合困难、决策质量不高、执行力度不强、行政效率低下等问题，进而引发管理危机，并严重损害政府的形象，使社会公众对政府产生极大的不满意和不信任。因此，政府机构改革势在必行，大部制改革也应运而生。

与按照专业和行业管理职能设置政府机构的“小部门体制”不同，大部制是一种政府事务综合管理体制，是按照政府事务综合管理原则来设置政府机构，把职能和性质相同或者相近的多个事务分配给一个部门。由于急于摆脱计划经济体制的桎梏与体制性困局，在以往历次政府机构改革中，我国注意到了政府与市场边界的划分，即主要进行的是政府职能与作用范围的第一次界定，却忽视了政府职能的二次配置，即政府职能在各级政府以及政府部门之间的分配。大部制改革就是要在科学合理地界定与切实有效地转变我国政府职能的基础上，按照既有利于国家政权的统一，又能充分调动中央和地方积极性的原则，依法明确划分和配置中央政府与地方各级政府的职能权限。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少在具体事务管理方面对地方政府的干预，逐步实现管理重心的下移，把更多的精力转移到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。各级地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业的健康有序发展，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。同时，要按照政府事务综合管理的原则，合理界定各级政府部门的职能和理顺政府部门之间的职责分工，整合、归并政府相关、相同和相近的职能，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项要明确牵头部门，分清主次责任，健全政府部门之间的协调配合机制，切实解决现行政府部门职能配置方面存在的职能分散、交叉和重叠的弊病。大部制改革正是通过前述中央政府与地方政府、各级政府部门之间职能的二次配置改革措施与方略的实施和推进，最终实现政府职能配置的有机统一，从而为政府部门与机构设置的科学合理及其权责的统一奠定基础。

2008年启动的国务院机构改革的任务就是要合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构的改革，完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，加强与整合社会管理和公共服务部门的职能。能源关系国计民生，关系经济社会可持续发展和国家安全，能源问题涉及多领域、多部门，为加强能源行业的管理，妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，将国家发展和改革委员会的有关能源行业管理的职能与国家能源领导小组办公室的职能、国防科学技术工业委员会的核电管理职能进行整合，划入新组建的国家能源局，形成国家能源管理职能的有机统一。另外，工业行业管理职能由国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、信息产业部等分别承担，将这些职能划入新组建的工业和信息化部，能够实现工业行业管理职能的有机统一。

二、中级目标：法治政府的建立

依法治国，建设社会主义法治国家是我国宪法规定的治国基本方略和宪政目标。中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确规定，行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，必须与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调。因此，作为行政管理体制改革重要内容和重大举措的大部制改革亦应对法治国家及法治政府建设作出积极的回应。

1.大部制改革对法治政府建设的回应

1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，在《中华人民共和国宪法》第五条中增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从而使依法治国基本方略得到国家根本大法的确认和保障。1999年11月8日，国务院发布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》阐明了依法行政与依法治国的关系，即依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。温家宝总理在2004年3月16日召开的第十届全国人民代表大会二次会议上所作的政府工作报告中总结道：“我们按照执政为民的要求和建设法治政府的目标，突出强调实行科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督三项基本准则，并认真贯彻执行”。这是我国第一次正式提出“法治政府”的概念和建设法治政府的目标。随后，国务院于同年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》中，开宗明义地表明制定本实施纲要的目的就是为了坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，同时明确指出全面推进依法行政的目标是，经过十年左右坚持不懈的努力，基本建设成法治政府。由此，建设法治政府成为了我国建设社会主义法治国家的核心与关键。如此一来，依法治国、建设社会主义法治国家的法治理想，在很大程度上就被转化为要实现依法行政、建设法治政府的目标。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，标志着中国治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义①。

大部制改革对法治政府建设的回应就是要积极推动和加快我国法治政府建设的进程，这一点并不难理解。首先，我国实施大部制改革、深化行政管理体制改革的指导思想，就是要按照建设有限政府、法治政府、服务政府、责任政府和廉洁高效政府的要求，着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、保障到位、监督有力。其次，坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调，是我国实施大部制改革、深化行政管理体制改革必须遵循的基本原则之一。再次，我国实施大部制改革、深化行政管理体制改革的总体目标就是要实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，而近期目标是加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现总体目标打下坚实基础。最后，大部制改革的具体内容包括：规范行政决策行为，完善科学民主决策机制，加强和改进政府立法工作；理顺和健全行政执法体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题；调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系；加快推进机构编制管理的法制化进程，认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，对违反规定的限期予以纠正。

2.法治政府建设的基本要求与主要内容

法治政府建设的基本要求体现在合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一六个方面。与基本要求相适应，我国在开展和推进大部制改革时，应着重做好五个方面的工作。

(1)加强和改进政府立法和制度建设。依法行政首先要解决有法可依的问题，要按照有利于调动人民群众积极性和创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求，着眼于服务经济社会发展大局，重点完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法；完善公众参与政府立法的制度和机制，建立健全专家咨询论证制度，坚决克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向，积极探索政府立法成本效益分析、社会风险评估、项目实施后评估等工作，切实提高立法质量；加强对行政法规、规章和规范性文件的清理，健全规范性文件制定程序，强化规章和规范性文件备案审查。

(2)健全和完善行政决策机制。决策是行政行为的起点，科学决策是正确行政的前提和基础。要规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，建立和实施重大行政决策听证制度，建立和推行重大行政决策的合法性审查制度，坚持重大行政决策集体决定制度。要建立与完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估机制，对重大政策、重大项目等决策事项进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要建立重大行政决策实施后评价制度和行政决策责任追究制度，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整变革或者停止执行，按照“谁决策、谁负责”的原则严格追究决策失误的责任，实现决策权力与决策责任的有机统一。

(3)强化公正文明行政执法。行政执法是政府大量的、日常性行政活动，与行政相对人的切身利益密切相关。各级政府要严格依法履行职责，全面履行政府职能，尤其要重视社会管理和公共服务职能的履行，着力保障和改善民生，加大行政执法力度，提高政府公信力。要继续推进行政执法体制改革，改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，加强行政执法信息化建设，完善行政执法经费保障机制。要规范行政执法行为，各级行政机关要强化程序意识，严格按程序执法，遵循比例原则，建立行政裁量权基准制度。要加强行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，加强执法评议考核，评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据，严格落实行政执法责任制。

(4)全面推进政务公开。公开透明、让权力在阳光下运行，是法治政府的重要特征。认真贯彻实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，加大主动公开力度，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，依法及时答复行政相对人申请公开的政府信息，建立健全政府信息公开的监督和保障机制；推进办事公开，拓宽办事公开领域，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果，切实推进公共企事业单位的办事公开工作；进一步加强电子政务建设，进一步规范和发展各级各类行政服务中心，进一步推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务，创新政务公开方式。

(5)健全行政监督体系和问责制度。规范权力运行，要靠法制和监督。各级人民政府和政府部门要自觉接受监督，拓宽群众监督渠道，完善群众举报投诉制度，高度重视舆论监督；切实加强政府内部层级监督和专门监督，保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权；严格执行《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，严格行政问责，切实做到有错必纠、有责必问。

总之，通过上述努力，切实提高制度建设的质量，促使行政机关及其公务人员观念转轨、行为入轨，创新管理方式，提升治理水平，保证法律法规正确有效执行，保障行政权力规范高效行使，不断增强政府的公信力和政府行为的可接受性，增强公众对政府的信赖，全面提升政府依法行政的能力和水平，确保法治政府的真正建立。