西方多民族国家的宪制安排（2）

自由民族主义理论

传统自由主义理论通常视包括地方民族主义在内的民族主义话语为主要敌手。归根结底，是因为传统自由主义理论是建立在两大基础之上的，而地方民族主义似乎必然会直接攻击这两大基础，从而至少在一定程度上削弱自由主义民主政治的合理性和正当性。首先，传统自由主义是个人主义的理论。自由主义的主干，即以康德(Kant)为轴心的那个传统是以在理性上泯灭差别的人类个体为出发点的。依赖这种整齐划一的人类形象，自由主义经典作家勾画出平等个体的理性联合：人们订立了或者假设曾订立过社会契约，他们根据社会契约服从为自己制定的法律，并创立政府以执行之，政府不但应该保卫社会和平更要谨守法律边界。这也推导出传统自由主义理论的第二个基础：公私有别。人们为自己制定的法律是有界的，法律所规定的是人们自己愿意服从的、来自自己的命令，政府必须有法律依据方可活动。在传统自由主义看来，只有和大家都有关系的公共事项才会交由法律处理，这些事项关乎社会的持续存在;除此以外，个人有完整权利为自己的生活方式做出决定，无须政府帮助遑论干涉。传统自由主义理论所依赖的个人主义和公私有别两大基础，概言之就是如此。

传统自由主义理论对民族主义话语的基本看法主要有三点。首先，民族主义话语是对个人主义的反动。传统自由主义作家通常认为民族主义话语会构造出一个人们的集体----民族，且把民族的延续和利益置于个人的生命和自由之上，如果必要总可以牺牲个体以裨益民族。民族主义话语不一定是反对个人主义的，但是不用说，在各种各样的民族主义话语中集体主义的云影从来都挥之不去。第二，民族主义话语也在“公私有别”这个问题上相当暧昧。在公共事项上，传统自由主义理论要求国家超乎平等个人之上，根据法律对公民一视同仁;在私人事项上，传统自由主义理论则要求国家避之唯恐不及，留待个人任意处理，并以不伤害他人为前提。合二为一可以说，传统自由主义理论需要也鼓吹一个“中立的国家”，政府不能给予某些公民特别优待。在传统自由主义作家看来，民族主义话语要政府把注意力投向某一民族的成员，必然形成对其他公民的歧视。换句话说，传统自由主义作家通常觉得民族主义者是想要“私事公办”，把某些人的活计假借“民族”的名目推给国家去负责，最终也就变成由全体公民来承担。最后，许多传统自由主义作家，康德及其后学尤甚，还有一个基本信念是：人类历史有朝向自由社会不断发展的必然规律可循;在自由主义的滚滚大潮中，像民族和民族主义话语这类事物都属于一定将被淘汰的粗砾。[13]如果人类必将建立公道政府、走向自由社会，那么就算民族主义话语有些许道理，那小道理在自由主义的大道理面前也不值一提。

最近二、三十年间，愈受重视的自由民族主义理论对民族主义话语的看法和传统自由主义颇为轩轾。总的来说，自由民族主义者通常认为民族和民族主义话语对自由社会的发展和个体心灵的作育即便不是必需的，也往往大有好处。许多自由民族主义作家希望自由主义和民族主义的两派思想可以相得益彰，共同支撑起现代的自由主义民主政治。著名的自由民族主义者耶尔·塔米尔(Yael Tamir)有言，个人对民族的心理认同承载了“社会团结、文化联络、个人认同中所包含的对集体的认同和对协作友邻的道义担当”，这些都是个人享受意蕴丰沛的生活、国家维护运行良好的秩序之必需。[14] 但自由民族主义理论仍以自由主义为本底，也是毋庸怀疑的。至关重要的是，自由民族主义作家绝不曾对所谓“民族”抱有本质主义的信念，他们从不将“民族”这一人们的共同体绝对化为独立的实在物;自由民族主义理论所谈论的“民族”乃是由人们的头脑构造出的虚拟物。在自由民族主义作家的心目中，个人对民族的认同稀薄、混沌而流动：个人认同民族，但民族只是集体认同的一种而已;个人认同此民族但也可以同时依归、仰仗彼民族;个人一时认同某民族但也可以改变。于是乎，民族认同对自由社会只是工具;民族认同服务于自由社会的需要，而不是相反。有民族，个人就在生活方式上就多了一种重要的选择，但归根到底，“有选择”本身才是公民不可克减的核心权利。

自由民族主义的大纛下固有形形色色的人物，很难一概而论。不过在我看来，大体上仍可以划为两类，他们的理论脉络和政治鹄的其实不尽相同。第一类自由民族主义者其来有自，近世自由主义经典作家，特别是穆勒(John Stuart Mill)，老早就注意到自由社会仍然以国家为单位，而一国的公民之间尚须有相似经验和同情心理才能勉力和便利地参与国家的政治生活。现代自由民族主义者也不乏从“忠实情感”角度理解民族认同的，而对民族主义话语这样的解读，不但第一类自由民族主义者甘之如饴，就是无论如何与民族主义搭不上界的现代康德主义者如罗尔斯(John Rawls)等也不会感到有排斥的必要。[15]与此相比，第二类自由民族主义者理解的民族认同则更加固化，概言之，可以称为是某种“文化建制”，即不但是表达为符号的民族文化，还非得及于其制度载体不可。已故著名法学家尼尔·麦考密克(Neil MacCormick)所谈论的苏格兰民族，其实是苏格兰绵延三百年而不绝的独立法律体系;[16]而当代著名哲学家查尔斯·泰勒(Charles Taylor)所谈论的魁北克民族，也颇可以具象为魁北克省法裔加拿大人的宗教信仰及教育制度。[17]绝非巧合，第一类自由民族主义者多半谈论的是与国家相耦合的民族认同，而第二类自由民族主义者费尽心机其实还是要为无国家作靠山的地方民族争取尊严和地位。这一差别实在不可小觑。

西方多民族国家的宪制安排

可以说，有了自由民族主义的理论支持，西方国家的地方民族主义运动更有底气施展拳脚了;但另一方面也要看到，因为自由民族主义背书的地方民族主义运动不寻求颠覆所在国家的政治基础，国家与地方之间的妥协也变得比较容易。在自由民族主义理论指导下蓬勃发展的新型地方民族主义运动和过去所谓“地方分离主义”或者“民族分裂主义”在意识形态和政治诉求上已经颇为不同。目下，新型地方民族主义运动及其政治代理人提出的宪制理想或多或少总是能贴近所在国家的既有制度，推倒重来或者另起炉灶的主张不能说没有，但是毕竟在社会上和者渐寡。当然，这绝不意味着有关国家已经在宪制上完全实现了对地方民族主义运动的包容。即便国家做出让步，已经承认或者赋予民族地方政权更多的自主权力，在苏格兰、魁北克和加泰罗尼亚，许多悬而未决的宪制问题还是引起争议也难以解决。对此，各国宪制发展的历史也许可以提供一些有益的经验和教训来帮助人们寻找答案。

苏格兰

在盎格鲁-萨克森人到达不列颠岛北部前，当地居民多属凯尔特人(内部仍有分别)，今天苏格兰的主体居民仍是他们的后代。因此，苏格兰和威尔士、爱尔兰一道也被称为凯尔特诸国，以日尔曼人后裔为主体的英格兰自然不属此类。苏格兰形成早期民族国家并不晚于英格兰，有趣的是苏格兰还在北美建立了一些不怎么成功的殖民地(今加拿大新斯科舍省)。这意味着，苏格兰也是可能走上一条独立发展道路的，最终形成类似于葡萄牙、冰岛或者丹麦那样的国家。众所周知，是詹姆士一世身兼苏格兰和英格兰两国王导致不列颠出现共主国家，不过在斯图亚特王朝时期苏格兰的独立地位还是不受质疑的，苏格兰议会和英格兰议会是平行关系。但王朝传到安妮女王时，因为她没有子嗣，苏格兰和英格兰的王位继承规则可能产生不同的继承人而终结不列颠共主国家。这既非英格兰统治阶层希望出现这种结果，也不一定符合苏格兰知识阶层的利益。当时这两个不列颠王国最根本的利益都在保卫宗教改革后的新教政权不落入信仰天主教的王位继承人囊中。所以在1707年，苏格兰和英格兰签署《联合条约》建立起一个真正的“联合王国”。今天回顾，联合王国的建立对当时的苏格兰还是有好处的。最为重要的是，就在和英格兰合并后苏格兰开始了对全人类颇具影响的苏格兰启蒙运动，诞生了亚当·斯密(Adam Smith)和大卫·休谟(David Hume)等伟大学者。但另一方面，苏格兰人毕竟丧失了原来的独立政权，在很大程度上成为英格兰的苍莽边陲。

1707年以后，在大不列颠联合王国----也可以不那么恰当地被称为“英国”----政府中代表苏格兰的主要是苏格兰律政司(Lord Advocate)一职，他代表王室在苏格兰提出诉讼也向政府提供对于苏格兰法律的见解。1885年英国内阁开始设立苏格兰大臣(后升格为苏格兰国务大臣)，他是在英国内阁中负责苏格兰事务的行政官长。英国内阁允许苏格兰国务大臣采取某些针对苏格兰的特别政策，但因为英国内阁贯有集体责任原则，所以苏格兰国务大臣并不能那么自由地调整政策。[18]但不管怎么说，苏格兰国务大臣一职的长期存在还是为后来建立苏格兰地方自治政府创造了条件。当大英帝国处于巅峰期时，苏格兰人并没有强烈的自治冲动，历史的转捩点还是在第二次世界大战后。主张苏格兰独立的苏格兰民族党(Scottish National Party)在1945年派出温妮·爱英(Winnie Ewing)女士参选，第一次在英国议会大选中赢得了席次。这类事件的出现反映了苏格兰民众情绪的变化。英国政府采取了初步的措施进行回应。在1979年，英国工党主导了一次在苏格兰的公民投票以决定是否在苏格兰建立一个地方政府并接受自英国中央政府下放的权力。不过当时的情况是英国工党已经很不受欢迎，这次公民投票的结果是在63.8%的投票率下有51.6%的投票人赞成此议题(即获得约32.9%的选民支持)，但这次公民投票要求至少40%的选民投票支持才能通过，所以在1979年建立苏格兰地方自治政府的努力没有成功。

1989年3月30日绝大多数的苏格兰籍英国议会议员和欧洲议会议员加上来自苏格兰各界的代表在爱丁堡签署了《权利声明》(Claim of Rights)，这些在苏格兰最有影响力的政治人物和知识分子强烈主张苏格兰人民固有的主权并要求建立苏格兰自治政府。他们组成了苏格兰宪制大会(Scottish Constitutional Convention)，集中了来自工党、自由民主党、绿党和苏格兰长老教会等各个方面的人士。[19]苏格兰制宪大会对后来建立苏格兰自治政府起到了至关重要的作用。在强大的舆论压力下，英国工党在1997年大选前即打出支持苏格兰自治的政治牌并成功当选英国议会多数党。1997年，英国工党兑现了选前的承诺，在苏格兰举行了第二次关于是否建立自治政府的公民投票。74.3%的苏格兰投票人支持这一议题，另有63.5%的投票人同时支持赋予苏格兰自治政府以调整税率的权力。民意如此，英国议会通过了1998年苏格兰法(The Scotland Act 1998)并决定在1999年建立自治的苏格兰议会和政府。到这时为止，苏格兰民族和人民复求自主的三百年历程终于有了结果。苏格兰议会享有广泛的立法权，除了被英国议会保留的某些事项如国防、外交、移民等，苏格兰议会可以在所有权力下放事项和没有被明确保留的事项上制定适用于苏格兰的法律。苏格兰议会有权对英国政府制定的税率上下浮动3%。[20]

苏格兰民族争取建立地方自治政府的努力基本上是很成功的，但也留下了若干问题或话题。最为重要的问题是：英国是不是绝对的单一制国家?

有关这个问题的争论不是今天才产生，但是既有趣又重要的晚近案件给出了具有指标意义的判词。1952年当今伊丽莎白女王即位时，苏格兰民族党创党元老约翰·麦考密克(John MacCormick)对代表政府的苏格兰律政司提起诉讼反对伊丽莎白女王在苏格兰和整个联合王国被称为伊丽莎白“二世”，毕竟在苏格兰还从未出现过名叫伊丽莎白的女王，都铎王朝的伊丽莎白一世女王当年只是英格兰君主。案件诉至苏格兰高等民事法院(Court of Session)，麦考密克等败诉。法院认为女王称号的序数词不应由法院来决定，女王的选择无论是基于议会立法还是君主特权都不能在法院被挑战。再说，上诉人自己的利益和诉求和法律争点无关。[21]这个案件至关重要的地方在于麦考密克等是根据1707年《联合条约》第一条来提出告诉的，该条规定：“苏格兰和英格兰两王国自此永远联合成一个名为大不列颠的王国”。[22]麦考密克等提出，既然联合王国是两个古国的结合，势必不应该只体现英格兰的传统而无视苏格兰的部分。

这一案件表面上看似是王号序数词之争，但是在宪法理论上却直指被英伦法学界奉若神主牌的“议会主权”原则及其决定的单一制政体。众所周知，英国的“议会主权”原则是宪法学巨擘戴雪的总结，简单地说，就是英国议会可以制定或者修改任何法律并且不受法院的挑战。[23]如果女王对王号序数词的选择有议会立法支持，自然也享受同样待遇。麦考密克等诉称，英国议会立法不是完全不可挑战的，因为当今议会乃是《联合条约》的产物，如果议会立法违反了联合条约即属无效。苏格兰高等民事法院的噶思理(Gutihrie)法官不同意这种说法，他点明从未有苏格兰法院挑战英国议会立法，再说苏格兰各个大学的法学院也都接受了“议会主权”原则是对英国宪制的合理阐发。不过首席法官库珀(Cooper)却指出，“议会主权”原则归根结底来自柯克(Coke)和布莱克斯通(Blackstone)等人的释读，乃是英格兰议会和宪制的特征，既然1707年发生的是苏格兰和英格兰两议会的合并，没有理由认为新的联合王国议会应该完全继承英格兰议会的血统。也就是说，《联合条约》所规定的某些基本宪制也许是不可以被议会立法修改的。当然，法院究竟如何适用《联合条约》也颇是个难题。[24]

显而易见，英国是否一个单一制国家的问题直接关乎苏格兰民族和英格兰并驾齐驱的宪制地位。英伦法学界可能坚持“议会主权”原则，即位于西敏寺的“君临议会”(Queen in Parliament)才是英国一切权力的渊源，但苏格兰知识界更倾向于强调英国归根到底是不列颠诸古国的联合，今日的议会立法也不能瓦解这一立国基础。

这个问题在今天的语境下尤其有意义，因为苏格兰议会在1999年已经建立了。在苏格兰新议会的第一次集会上，温妮·爱英女士宣布苏格兰议会是在1707年解散近300年后复会，这就和伦敦当局坚持的苏格兰地方政府乃是一个通过下放中央权力产生的机构大有认知差别。[25]温妮·爱英的潜台词是今天的苏格兰议会是自1707年后被压制的苏格兰人民主权的担当者。考虑到2011年5月苏格兰民族党成为苏格兰议会的过半多数政党并明白承诺将要在2013年以后举行关于苏格兰独立的公民投票，自“麦考密克”案以来苏格兰民族主义者对英国之为一个联合王国的强调实在至关重要。