西方多民族国家的宪制安排（3）

魁北克

众所周知，在欧洲殖民者到达北美大陆前，该地的本土居民是来自亚洲的印第安部落。16世纪初，法国殖民者航行至圣劳伦斯河谷地并建立据点，后来发展为名为新法兰西的法国殖民地。在最初的二百年间，这块殖民地是在法国统治下的。1663年新法兰西成立行政当局。在18世纪中叶的英法战争中，法国的北美殖民地被英军占领。1763年法国将今天的加拿大正式割让给英国，英国将其更名为魁北克省。随后爆发的北美革命极大地影响了魁北克。北美革命者试图鼓动魁北克居民共同反对英国君主，但事与愿违，大量不愿意背叛英国君主的十三州英属殖民地居民在北美革命后迁入今天的加拿大。因而英国将魁北克省一分为二，西部的“上加拿大”改采英国的普通法，而东部“下加拿大”仍保留法兰西民法传统。1841年英国又决定将两个加拿大合二为一。1867年的《不列颠北美法》(The British North America Act 1867)将另外两块英属北美殖民地新斯科舍和新不伦瑞克并入统一的加拿大联邦，并划分了加拿大联邦和各省的权力。以原来“下加拿大”为基础的魁北克省被重建，并得以组织省议会。此时的加拿大已经获得为本地立法的权力，相应地，魁北克省议会也可以为本省立法。1867年的立法对加拿大联邦和省各自的专属权力进行了表列，不过在教育、退休、农业和移民问题上联邦和省立法仍需要协调。[26]

加拿大直到1931年《西敏寺宪制》(Statute of Westminster 1931)在英国议会通过才基本上从英国独立。这一新法律规定加拿大等大英帝国自治领得为自己立法，而除非自治领请求或同意英国议会此后的立法不再适用于自治领。[27]但1931年《西敏寺宪制》保留了英国议会对《不列颠北美法》这一加拿大最重要成文宪法的修改权，这主要是因为当时加拿大联邦政府和各省在未来如何修改宪法的问题上不能达成一致。于是乎，完全自英国的立法控制独立就成为后继加拿大政府的持久困扰。

在1960年代，两位加拿大的重要法律人提出了一个解决方案即“弗顿-法鲁公式”(Fulton-Favreau Formula)。这一公式的基本设想是：宪法修正案需要至少三分之二的省代表全国半数以上的人口同意才能通过，而且只对特定省份有影响的宪法修正案还应该得到该省的同意。这一设想没有得到广泛支持，胎死腹中。而后时任加拿大总理的特鲁多(Pierre Trudeau)在1971年提出《维多利亚宪章》(Victoria Charter)，他的设想是给加拿大联邦政府和两个最大的省安大略和魁北克对宪法修正案的否决权。无疑，此时的特鲁多还是比较照顾魁北克的，但是这一设想还是没有得到魁北克省政府的支持。特鲁多变得不太耐烦，试图不理会各省而由加拿大议会直接通过女王向英国议会要求修改《不列颠北美法》，在宪制上让加拿大完全脱离英国。但这一企图在各省激起抗议，政治后果很难预料。各省纷纷要求法院介入，最终加拿大最高法院认定：在法律上加拿大联邦政府确实可以单方面向英国议会提出修宪要求;但是，宪法惯例是联邦需得到各省“实质上的”同意。[28]特鲁多通过协商得到了除魁北克以外所有省的同意，最终使新的1982年《加拿大宪法》(The Canada Act 1982)被通过。

可1982年《加拿大宪法》唯独不经魁北克同意即通过的事件极大地伤害了魁北克民族的感情，在此后的历史中魁北克也始终没有对这一宪制文件签字接受。实际上，魁北克省政府当时就要求法院对联邦做法的合宪性给出解释，魁北克认为自己根据宪法惯例拥有对加拿大宪法修正案的一票否决权。加拿大最高法院否定了这种观点。要知道这种观点其实包括两种不同的意思：第一：加拿大宪法修正案要求各省一致才能通过，即一致性原则;第二：加拿大是英语民族和法语民族共建的二元联邦，魁北克是独特的社会，即二元性原则。显然，第二种意思尤其能突出魁北克民族的独特地位。但加拿大最高法院却认为这两个原则在宪法惯例中都不存在。第一，所谓一致性原则在上一段提到的那个宪法解释中已经被加拿大最高法院否定了。所谓各省“实质性的”同意并不是说各省“一致”同意。第二，加拿大最高法院也认为宪法惯例中并没有所谓二元性原则存在。与二元性原则正相反，法官们认为加拿大宪法惯例中如果有的话，也恰恰是各省平等原则，魁北克省没有它所主张的特殊性。[29]

法律上的裁决虽说如此，政治上加拿大联邦政府还是希望魁北克省最终能接受1982年《加拿大宪法》。1987年加拿大联邦总理和各省省长签署了《米池湖协议》(Meech Lake Accord)，这一文件承认魁北克是一个独特的社会，并且给与包括魁北克在内的所有省否决宪法修正案的权力。有点讽刺的是，1982年宪法规定，凡是“修改宪法修改规则的”修正案须各省一致同意，所以《米池湖协议》本身居然需要所有省议会通过才能生效。结果，给魁北克特殊地位的条款在加拿大西部各省激起强烈反对，而且加拿大原住民族也反对这一文件，认为它忽视了原住民族的历史地位。在《米池湖协议》失败后，1992年加拿大联邦和各省政府又形成了《夏洛特镇协议》(Charlottetown Accord)，这一文件仍承认魁北克的特殊地位，且考虑了原住民族的诉求，还要对加拿大宪制做出其它一些改变。《夏洛特镇协议》须加拿大全国公民投票才能通过，结果在总票数和多个省的投票数中选择“不支持”的投票是多数，魁北克省也否决了它。虽然一路折腾，加拿大试图以承认魁北克特殊地位换取魁北克签署1982年《加拿大宪法》的政治协商总是以失败告终。

到1990年代，魁北克省的民心早有了变化。因为一直受到加拿大讲英语各省的牵制，魁北克省的很多民众都转而寻求新型的加拿大-魁北克关系，不少也坚持魁北克需从加拿大独立。适应这种气氛，在1995年魁北克省举行公民投票以决定她的前途。其实这次公民投票提出的问题还不是最激烈的，虽然问卷提出魁北克须享有主权，但也表示她可以和加拿大结成经济上和政治上的伙伴。在高达94%的投票率下，50.58%的投票人不同意魁北克成为主权单位构成多数，但也有高达49.42%的投票人支持“主权加合伙”的愿景。差距是如此小，让人不禁设想如果多数投票人支持魁北克主权，加拿大又将如何应对。

加拿大政府确实要求加拿大最高法院给出宪法解释。加拿大最高法院的下述判决在加拿大乃至国际的法学界都有里程碑式的意义，它回答了魁北克省在宪法和国际法上有无单方面从加拿大联邦分离的权利。判词认为：第一，加拿大宪法除了成文法典以外还有诸多重要的宪法原则，联邦、民主、宪政、法治和尊重少数等原则都是加拿大宪法的一部分;第二，民主不等于简单的多数决定，民主原则还需要和其它价值相配合;第三，魁北克不能单方面决定分裂的条件，这损害了联邦、法治、尊重少数的原则，也影响了其它省或者加拿大作为一个整体的民主实践;第四，如果魁北克居民以明显的多数表达清晰的愿望要从加拿大分离，其它省和联邦确实也不能否认魁北克有“争取”分离的权利;第五，这就需要政治协商;第六，协商需要协调两个多数的权利和义务，即多数的魁北克居民和多数的加拿大公民;第七，国际法上的自决原则适用于被外来统治和剥削的人民，凡尊重居民平等权利的代议政府得维护领土统一;第八，魁北克固然在国际法和宪法上没有单方面脱离的权利，但是不合宪法地宣布分离仍造成事实上的分离;第九，分离的成功取决与国际社会的承认，但这种承认不溯及既往亦不决定分离在国际法和宪法上的合法性。[30]

其实，如果早一点对魁北克的特殊地位予以承认，魁北克的民意未必会朝向分离变化。最著名的一位加拿大宪法学者胡格(Peter Hogg)早就点明加拿大国家的二元性质，根据这种性质唯一的法语省份应该拥有受到特别保护的权利。[31]在米池湖进程和魁北克公民投票之后，加拿大联邦通过了一个制定法来部分地解决这个争议。现在的做法是，把加拿大划分为五大区，魁北克是其中之一。每个区域被赋予修宪否决权。但这个制定法毕竟不是宪制性法律，也很容易被加拿大议会撤销。而且，拥有否决权的不光是魁北克，还有卑诗等西部省份，这些省份可是一贯反对魁北克的特殊地位。

最新的发展是，2006年11月22日加拿大总理哈珀在议会下院提出了动议并被通过：“本院承认魁北克人在联合的加拿大中构成一个那逊(Nation)”。[32]那逊一词在英语和法语中都是“国家”和“民族”的两可，这个动议的法律后果其实是十分模糊的。英裔加拿大人也许认为他们已经给的够多了，但对魁北克民族来说这也许还远远不够?