党内公推直选的深化路径（2）

二、深化党内公推直选改革面临的困境

在中央的倡导和推动下，基层党组织公推直选得到了广泛的试点和推广，也产生了明显的民主绩效。然而，随着探索范围的展开和试点的深入，这一党内选举改革也面临一些法律制度以及体制机制层面的约束，出现“违法式”创新、“基层锁定”、“内卷化”等现象。

(一)机制创新与制度衔接的张力。作为一种党内选举的创新，公推直选势要突破既有的制度、法律、条例，从而形成机制创新与制度衔接之间的张力，形成“违法式”创新的局面。根据基层组织选举工作暂行条例，基层组织换届选举采取党员直接选举(基层组织党员500人以下)和党代表间接选举(基层组织党员500人以上)相结合的方法；基层党委的选举还需要先由党员大会选党组织班子成员，再从中产生书记和副书记。当前许多公推直选试点对此有所突破，如2003年成都市木兰镇“组阁选”，就是先由党员公推直选书记1人，再有书记提名产生副书记、党委委员、人大主席和副主席、镇长、副镇长等其他党政班子成员。2004年四川省平昌县“倒着选”，则是根据票数多少先选书记，再选副书记，最后选班子成员，每一次竞选失利的候选人参与接下来的选举。[1]上述两种做法均突破了现行党内选举的制度规范，颠倒了乡镇党委班子的产生顺序，并由此形成新的党内权力结构关系。

而2003年湖北省咸安“组合选”，则是将乡镇党委和乡镇政府的选举结合起来，先“海推”产生乡镇党政班子候选人；再召开党员代表大会，票决产生乡镇党委委员、党委书记和副书记，并完成党政交叉任职；最后召开人代会，确认乡镇政府的选举结果。这一公推直选模式更进一步强化了党内选举而弱化人大选举，使乡镇人大对乡镇政府领导人的选举权名存实亡。公推直选的实践超前与现行党规制度形成了冲突关系，导致公推直选处于“违法式”的试点状态，并引发了各种争议，显然不利于改革的深入推进。

(二)基层探索与纵向升级的困境。党内公推直选从村级“两票制”起步，经过一个“自下而上”与“自上而下”相结合的过程，实现在基层党组织层面的全面扩散。所谓“自下而上”是指从1990年代末到2007年间实现了从村级“两票制”到乡镇党委公推直选试点的纵向升级。在这期间，党的十六大和十六届四中全会对于党内民主的重视，是乡镇党委公推直选扩大试点的助推剂。2003年至2007年间，全国有300多个乡镇党委换届采取了公推方式产生候选人。[2]从2007年党的十七大以来，公推直选又进入一个“自上而下”的发展阶段，试点层级从乡镇党委向机关、企事业单位和两新组织党组织扩散，试点组织的类型更为丰富化。2007年十七大提出要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。2008年全国组织工作会议更为明确提出，选择一些条件具备的乡镇、机关、企业、学校、科研院所等单位的基层党组织进行“公推直选”试点。[3]上述精神推动了公推直选在各类基层党组织的多样化试点。从2008年开始，社区党组织公推直选开始在深圳、南京、北京、杭州等全国各大城市大范围展开。此外，国有企业、医院、学校、科研院所等企事业单位党组织，乃至党代会代表的公推直选试点也在全国各地展开。

然而，从上述演进过程看，党内公推直选的试点呈现“基层锁定”的格局，面临升级的“天花板”。党内公推直选只是在基层组织层面广泛试点，在基层政权组织的试点被限定在乡镇党委以下，县级党委以上的公推直选试点迄今尚未出现过。这一状况形成了基层党内民主先于地方党委民主并对后者形成倒逼压力的局面，不仅不利于党内选举民主的稳步推进，反过来也制约了基层组织公推直选的健康发展。

(三)探索多元化与内卷化的悖论。由于中央对于公推直选只有宏观的精神指导，并没有制度化的规定，因此当前公推直选试点大都采用“自选动作”而非“规定动作”，出现多样化的探索实践。从称谓上看，各地先后采用两票推选、公推公选、两推一选、海推直选、公推竞选、民推直选、公推差选、差额直选等表述公推直选；从试点组织看，从乡镇党委、村党支部、社区党组织，机关党组织，以及学校、科研院所、医院、两新组织等党组织，均有公推直选的试点，四川、湖北、浙江、广东等地还进行党代表的公推直选试点；从选举对象看，既有公推直选党委书记，也有公推直选党委班子、纪委班子或者党政班子等各种做法。

然而，公推直选探索的多样性与“内卷化”又形成鲜明对比。所谓“内卷化”是指尽管各地公推直选看似差异显著，但在操作机制上却大同小异，对公推直选机制的完善、优化和制度化的贡献不足。当前大多数公推直选试点的随机性、偶然性和非持续性现象突出，往往一个公推直选党委任期届满后就不再延续试点，上级会重新选择试点地，从而使试点呈现“孤岛现象”、“昙花现象”、“插秧现象”。[4]此外，一些地方甚至把公推直选视为落实中央发展党内民主精神的点缀和姿态，当作“政治秀”，强调经验与意义总结却忽略选举问题发现与制度构建，形式化和过场化现象严重。[5]目前很少地方能够从完善党内选举制度和推动党内民主发展的角度，进行公推直选的制度设计与优化。

(四)选举竞争性与约束性的紧张。比较政党研究显示，党内民主有助于防止组织分裂，为党员提供表达机制并增强其对政党的归属感，但同时也可能削弱政党组织的效率和竞争力，党内竞选可能导致党内矛盾激化甚至党内分裂。[6]公推直选引入了竞争性选举的各项机制，结构推荐、差额选举、民主协商、党员票决等程序的采用，提升了选举的开放性、参与性和民主性，激活了党内民主的一池春水。然而，由于竞争性文化在党内尚未形成，不仅党内对拉票、竞选动员、贿选讳莫如深，对越级参选的宽容程度不够，而且选举的过度竞争还可能破坏党内和谐和激化党内矛盾。已有调研显示，选举过程中候选人之间的比拼和竞争，常常导致选举后班子内部的关系紧张。[7]与此相对的是，当前许多试点又有意将竞选控制在有限范围，如降低差额比例；设置较高的资格条件；实行书记等额选举；弱化或者模糊化民意测评的结果，用组织酝酿、常委票决取而代之；甚至直接将不满意的当选者调任它职，使公推直选名存实亡。上述两种现象都使公推直选的民主功能打上了折扣。

综上，党内公推直选改革困境的深层根源在于民主与集中的张力，在制度层面的体现则是党管干部与竞争性选举的张力。民主集中制既是党的组织原则也是党内民主的指导原则。在公推直选过程中如何平衡民主与集中的关系，如何实现组织意图与党员群众意图的有效结合，是形成当前公推直选困境的深层原因。党管干部权力既是中国共产党组织领导的制度体现和有效执政的组织保障，也是决定党内选举改革的宏观制度框架。党管干部的价值要求包括自上而下、统筹协调、班子结构、党内团结等，最为核心的是保障上级党组织对下级组织领导人的选拔权力；竞争性选举的价值指向是自下而上、公平竞争、选票决定、优者胜出等。可以看出，党管干部与竞争性选举之间存在理念和价值的差异甚至对立。党内公推直选只能在有利于实现民主集中制原则和提升党管干部权力的前提下进行；如果出现相反情形，党内选举改革势必被限定在一定的层级和范围，甚至被搁置。