关于南海问题的若干理论思考（2）

三、关于南海问题的核心

在二战之后相当长时期内，并不存在所谓南海争议，南海周边没有任何国家对中国在南沙群岛及其附近海域行使主权、管辖权发起过挑战。

20世纪60年代南海海域石油储藏前景被揭示之后，越南、菲律宾、马来西亚等国违反《联合国宪章》和“领土主权不容侵犯”的国际关系基本准则，置中国早已对南海诸岛及其海域确立主权、管辖权的基本事实于不顾，以军事手段非法占领中国南沙群岛部分岛礁，南沙争议由此形成。1970年9月，菲律宾率先以武力占领南沙群岛马欢岛和费信岛，由此拉开周边国家实施对南沙岛礁非法强占的进程，一直持续到1999年5月菲律宾和马来西亚分别占领南沙群岛仁爱礁和榆亚暗沙，至此南沙共有43个岛礁处于越南、菲律宾、马来西亚的非法占领之下。

1982年《联合国海洋法公约》缔约、1994年正式生效，《公约》确定了一系列国际海洋法律制度，赋予沿岸国主张200海里专属经济区和大陆架的权利，越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱据此先后提出各自在南海的专属经济区和大陆架要求，并不同程度地侵入中国南海断续线范围内，造成与中国在南沙主权、管辖权的重叠，南沙部分海域划界问题由此形成。

南海周边声索国主张管辖的海域除与中国发生重叠之外，彼此之间也有所谓相互重叠。如印尼宣称的专属经济区与马来西亚、菲律宾、越南的主张重叠；马来西亚宣布的管辖海域范围与印尼、文莱、菲律宾、越南重叠；越南与印尼在纳土纳群岛附近海域划界上存在分歧；菲律宾与马来西亚在沙巴主权问题上存在争议等等。其中部分重叠区域位于中国南海断续线内。由于南海周边国家相互之间所谓重叠或相互冲突的岛屿领土主权要求，都是建立在对中国南沙群岛领土主权无理侵犯的基础之上，因此，他们之间的所谓相互重叠，从本质上而言并无实际意义。

只有拥有海岛的主权，才可能拥有合法使用本国海洋的权利，才能获得合法的国家海洋权益。因此，最简单的逻辑是：只有确定了岛屿的主权归属，才可以实现海域划界；只有实现海域划界，才可以确保获得合法的海洋利益。

因此，可以说南海问题源起于南沙部分岛礁滩沙主权的争夺以及对南沙部分海域管辖范围的诉求，而南沙争议的核心正是南沙部分岛礁领土主权争议和南海部分海域的划界争议。

四、关于《南海各方行为宣言》及《南海各方行为准则》

2002年10月，中国与东盟成员国在金边共同签署了《南海各方行为宣言》。签署该宣言的目的在于增进本地区的和平、稳定、经济发展与繁荣，促进南海地区和平、友好与和谐的环境；为和平与永久解决有关国家间的分歧和争议创造有利条件。该宣言包括十项内容，其中包括四项建立相互信任的途径、五项开展合作的领域；宣言在鼓励其他国家尊重本宣言所包含的原则的同时，还重申制定《南海各方行为准则》。毫无疑问，作为一个政治性文件，其宗旨、目标是完全正确的，但其实践并不令人满意。

作为《南海各方行为宣言》的签署国，近10年中，中国始终以维护南海地区的和平与稳定为己任，按照《宣言》所确定的原则和精神，在平等和相互尊重的基础上，探讨与南海声索国之间建立信任的途径；根据1982年《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则，切实保障在南海的航行及飞越自由；坚持友好磋商和谈判，积极寻求以和平方式解决南海领土主权和管辖权争议，从未诉诸武力或以武力相威胁；中国保持了极大的克制，从未主动挑起争议，也没有采取任何使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动。

但《南海各方行为宣言》签署10年来，南海周边国家却持续采取政治的、经济的、军事的手段，不断宣示主权、显示存在，不断谋求既得利益最大化，不断推动南海问题国际化、地区化。或大量购买军火，增强海上军备；或肆意扩大油气招标，疯狂开采南海油气资源；或强化民事化管理，设立行政建制、加大行政管控；或以联合军演、防务合作、召开国际会议等方式引入第三方势力；或滥用《联合国海洋法公约》，力图将争议提交国际仲裁等等。这一系列举动不仅是对《南海各方行为宣言》的公然违背，而且也是对《南海各方行为宣言》的蔑视。

诚然，在《南海各方行为宣言》最后一条中表达了各方制定南海行为准则的意愿，但当我们客观检视、评估近十年来南海局势后，不得不说有关国家缺乏诚意、单方面追求既得利益最大化，是造成《宣言》执行不力、形同空文的原因所在。事实上《宣言》所确定的互信措施尚未得到落实；《宣言》确立的开展双边及多边合作的意愿未取得实质性进展；甚至于《宣言》的基本原则和精神屡屡被践踏。在这样的情形下，拟定所谓“更具法律约束力”的行为准则，既不具备条件，也难以得到真正推进。

2011年7月20日，在印度尼西亚巴厘岛，中国同东盟国家就落实《南海各方行为宣言》指针案文达成一致，并在7月21日举行的中国—东盟外长会议上予以通过。《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》旨在指导落实《宣言》框架下可能开展的共同合作活动、措施和项目，并有八个方面的具体内容。该指导方针至少透露出两个含义，一方面它表明中国与东盟国家仍然认为《宣言》有其实际意义，另一方面表明制定“准则”的基础和必要前提是首先执行和落实《宣言》。事实上，就南海周边国家而言，目前的当务之急不是制定、签署“准则”的问题，而是如何按照《指针》的精神和原则切实落实《南海各方行为宣言》的问题。

尽管《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》高度评价了《南海各方行为宣言》，将其视为“具有里程碑意义的文件”，同时把《宣言》的有效落实提高到“有助于深化中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系”的地位，但就目前南海形势以及南海周边国家的实际来看，《宣言》落实、《指针》实现的前景仍然十分令人担忧。如果各方不“搁置争议”，如果各方缺乏应有的互信，如果各方仍然单方面开展持续的宣示主权的行动，那么《宣言》和《指针》就会成为一纸空文。

正如《南海各方行为宣言》并不是中国与东盟之间签署的一样，《南海各方行为准则》当然也不应该是中国与东盟之间需要讨论的问题。南海问题不是东盟内部的问题，也不是中国与东盟之间的问题。因为“东盟作为东南亚国家间的一个合作组织，不是南海问题的当事方，也没有理由成为南海问题当事方。”①因此，把《南海各方行为准则》拿到东盟组织内部进行讨论，并力图以形成东盟的《南海各方行为准则》为先导并将其作为与中国商谈的基础，显然是不合理的，也是行不通的。