中国行政信访的体制结构及其改革

关键词：行政信访；点状梯形结构；党政合设模式；督办权

全国信访总量自１９９３年以来，一直持续上升数１０年，２００３和２００４年几度出现信访洪峰，直到２００６年，全国信访总量才有所回落。这段时期我国行政信访的显著特点是，群众集体访、重复访和赴京访急剧上升，且人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在有些地方和行业甚至引起连锁反应，严重影响了社会稳定。为有效应对信访洪峰，从源头上预防和化解信访问题，行政信访进入到反思调整阶段。行政信访的调整变革主要涉及功能调整、体制变革和机制配套三个层面，本文着重探讨行政信访的体制结构问题，也适当关照三个层面的相互关联。那么，当前行政信访的体制结构究竟是如何设置的？这种体制结构呈现出什么样的特点与问题？为有效改进社会治理，究竟该如何改革我国行政信访的体制结构？

一、当前行政信访体制结构设置状况

行政信访的体制结构包括：各级政府专职信访机构的设置，以政府专职信访机构为中心形成的横向结构和纵向结构（三者可统称“内部结构”），以及行政信访与党委信访、人大信访、政协信访、企事业单位信访和基层自治组织等形成的外部结构。

１．政府专职信访机构的设置

我们主要考察中央政府和县级政府设立的专职信访机构。２０００年２月，中共中央办公厅、国务院办公厅联名发布了《关于印发〈国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（厅字〔２０００〕５号），将中共中央办公厅国务院办公厅信访局正式更名为国家信访局，规定“国家信访局为国务院办公厅管理的负责信访工作的行政机构，业务上接受中共中央办公厅、国务院办公厅指导”。该文件还规定了国家信访局的主要职责和内设机构，并为国家信访局配备了１７０名具有行政编制的专职信访工作人员。２００８年３月，新一届国务院发布了《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔２００８〕１２号），设立了国家信访局（副部级），规定国家信访局“为国务院办公厅管理的国家局，业务上接受中共中央办公厅、国务院办公厅指导”。根据此次机构改革，国家信访局的主要职责调整为９项；内设机构调整为９个，分别是办公室、综合指导司、办信一司、办信二司、来访接待司（对外称“中共中央办公厅、国务院办公厅人民来访接待室”）、研究室、督查室、人事司和国家投诉受理办公室；配备具有行政编制的工作人员２３３名。

由此可见，国家信访局并不是国务院部委“组成部门”，而是国务院办公厅管理的国家局。那么，究竟如何理解国务院办公厅与国家信访局的关系呢？根据国务院办公厅１９９３年发布的《国务院办公厅关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的补充通知》（国办发〔１９９３〕３９号）的相关规定，国家信访局是国务院办公厅管理的、负责国家信访工作的行政管理机关，它不是国务院办公厅的内设司局，具有相对独立性。当然，国家信访局在业务上接受国务院办公厅的指导（同时也接受中共中央办公厅的指导，这与其他国家局有所不同），部分（而非全部）人事任命受到国务院办公厅的制约，在行政经费方面也受国务院办公厅的约束。

关于县级政府专职信访机构的设置，根据２００５年《信访条例》第六条的相关规定，不仅所有县级以上政府“应当”设立专职信访机构，县级以上政府的职能部门及乡级政府也应当根据实际需要设置信访工作机构“或者”配备专职人员。

在实际的机构设置中，县级政府一般都设立了专职信访机构，但专职信访机构的设置模式不尽相同。据笔者的考察，县级专职信访机构主要有三种设置模式：一是党政分设、分别管理模式，也就是在党委办公室和政府办公室分别设立信访机构，各自独立管理，分别列入党委工作机构和政府工作机构。二是党政合设、政府主管模式，也就是党委办公室和政府办公室共同设立信访机构，共同管理，但以政府管理为主，列入政府工作机构（这与国家信访局的设置模式基本一致）。这种模式目前最为普遍。三是党政合设、党委主管模式，也就是党委办公室和政府办公室共同设立信访机构，共同管理，但以党委管理为主，列入党委工作机构。

２．行政信访的横向结构

本文主要考察中央一级行政信访的横向结构。根据县级以上政府职能部门应当根据实际需要设置信访机构的规定，许多中央部委设立了信访工作机构，并配备了专职人员，如教育部信访办公室、监察部举报中心、公安部人民来访接待室、司法部办公厅信访办公室、民政部信访办公室、劳动和社会保障部信访处、住房和城乡建设部办公厅信访处，以及审计署举报中心办公室，等等。

这样，国家信访局与国务院各部委信访工作机构一并构成了中央一级行政信访的横向结构。然而，这种横向结构关系是非常松散的，国家信访局由国务院办公厅主管，各部委信访工作机构由各部委主管，它们主要根据业务内容进行信访分工。国家信访局并不是各部委信访工作机构的领导机关，前者只是在业务上对后者进行指导。

当然，国家信访局并非对各部委及其信访工作机构没有丝毫约束力，国家信访局可以对各部委的信访工作进行督办，并提出改进建议，可以针对职能部门信访工作人员失职行为向职能部门提出行政处分建议。

在信访分工方面，国家信访局全面负责中央政府的信访工作，包括处理给中共中央、国务院及领导的来信，接待来访；反映重要问题，开展调查研究，提出相关建议；承办、转办、交办信访事项，督促检查信访事项的办理；综合协调；制定工作机制；宣传发布信访信息，等等。部委信访机构主要负责与其业务相关的信访事项。如根据监察部的职责配置，监察部负责受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举，并作出调查处理；同时还受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。作为监察部信访部门，监察部举报中心则负责与监察部职责相关的信访事项。地方行政信访横向结构与中央同构。

３．行政信访的纵向结构

本文以各级政府专职信访机构为主线考察行政信访的纵向结构。从中央政府到省级、地市级和县级政府，基本上都设立了专职信访机构，配备了专职人员。乡级政府（含城市街道）信访机构的设置有较大差异。一些乡级政府单独设立了信访接待室，一些乡级政府则设立了“综治维稳中心”，由其负责信访工作，还有一些乡级政府则指定政府办公室或其他职能部门负责信访工作。在人员配备方面，大部分乡级政府都或多或少配备了专职或兼职信访工作人员。除此之外，有些县级、乡级政府还向基层自治组织委派了信访信息员甚至派驻了信访接待站。从形式上看，行政信访在各级政府中形成了一个纵向的体制结构。

然而，行政信访的纵向结构也是相当松散的，任何一级政府的信访机构主要是对同级党委和同级政府负责，后者是其直接的上级机关。上一级政府信访机构并不是下一级政府信访机构的领导机关，二者没有严格的上下级隶属关系，前者只是在业务上对后者进行指导。上一级政府信访机构可以向下一级政府及其信访机构交办信访事项，并对后者加以督促检查，提出办理意见，甚至要求回报办理情况。不过，下一级政府信访机构对于信访事项办理得好坏快慢，往往并不取决于上一级政府信访机构的督促检查，而通常是取决于同级党委和政府对信访问题的重视程度与工作力度。

在信访分工方面，根据新信访条例，行政信访采取“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则。“属地管理、分级负责”旨在解决跨区域信访、越级信访的分工问题，加强地方尤其是基层信访工作，将信访问题化解在地方和基层。但是，“属地管理”原则在实际操作中也会遇到一些困难，比如，当信访人户籍所在地与信访矛盾发生地不在一处时，“属地管理”该以哪个地方为准？对于这类问题，我们在后文再作分析。

４．行政信访的外部结构

行政信访的外部结构涉及行政信访与党委信访、人大信访、司法信访、政协信访、企事业单位信访以及基层自治组织之间的关系。

行政信访与党委信访既有分别设立的情况，也有合并设立的情况；在合设模式下，既有政府主管的情况，也有党委主管的情况，这在前文已作讨论。总体而言，党政合设、共同管理、以政府管理为主是目前行政信访与党委信访占主导的关系结构。在此关系结构中，党委信访几乎被纳入了行政信访，政府主管的党政合设信访机构一般都列入行政机构序列。当然，一些地方也在尝试党政合设、共同管理、以党委管理为主的模式。究竟该如何处理党委信访与行政信访的关系结构，目前还有争议。

行政信访与人大信访是分别设立的。人大信访机构设置得相对较晚，而且通常设置为各级人大常委会的下属机构，如全国人大常委会办公厅信访局。虽然人大是权力机关，政府是行政机关，政府由同级人大产生并对其负责，但实际上，行政信访机构与人大信访机构并没有这种直接的权责对应关系，行政信访机构不必向人大信访机构汇报工作，二者分别按照两套不同的体系从事信访工作，还没有建立起有机的关联。在信访实践中，行政信访相对于人大信访更为公民所信赖，也就是说，公民认为行政信访机构更可能为其解决实际问题，所以，行政信访的实际地位反而更为凸显。

行政信访与政协信访同样是分别设立的。政协信访常常不为人所知，但它也是我国整个信访系统的组成部分。政协信访机构也称联络局，如中国人民政治协商会议全国委员会办公厅联络局（信访局）。信访是政协反映社情民意的渠道之一，通过信访反映的情况和问题，政协可以开展调查、提出提案。因此，政协信访是政协发挥政治协商、民主监督和参政议政功能的一种渠道。行政信访与政协信访分属不同系统，没有权责对应关系。

国有企业和事业单位通常也有信访工作，但未必有专门的信访工作机构。行政信访与企事业单位信访的关系相当松散，二者不存在领导与被领导的关系，甚至在信访条例中也没有规定业务上的指导与被指导关系。企事业单位可以直接受理和办理来自组织成员和社会民众的信访事项。当然，行政信访机构也可能会把特定的信访事项转交给相关的企事业单位办理。

相比于政协和企事业单位，行政信访机构与基层自治组织的联系更为紧密。由于基层自治组织跟民众接触多，更为了解信访事项的来龙去脉和民众的信访诉求与信访心理，因此，政府在办理一些信访事项时，往往需要基层自治组织的协助。县、乡政府信访机构与基层自治组织的联系形式多种多样：一是向基层自治组织派驻信访信息员，搜集信访信息，汇报重要情况；二是在基层自治组织建立信访接待站，变上访为下访；三是吸收基层自治组织的骨干共同办理信访事项；四是委托基层信访组织办理特定信访事项，并要求其回报办理结果。需要注意的是，虽然联系形式多种多样，但是形成制度化对接形式的比较少。