中国行政信访的体制结构及其改革（4）

四、行政信访体制结构改革

行政信访体制结构存在的各种问题，要求政府必须对行政信访体制结构作出适切的调整变革，方可应对高位运行的信访态势，努力预防、及时化解社会矛盾和纠纷。

行政信访体制结构的变革必须与由社会政治生态变迁所决定的功能调整联系起来，同时也必须建立与体制结构相适应的运行机制。行政信访的功能定位、体制变革和机制设计是三位一体的。尽管本文考察的重心是体制变革，但也需要关照功能定位和机制设计。

（一）行政信访功能转换与再定位

体制结构的变革取决于信访功能的转换，而信访功能的转换是社会政治生态变迁的结果。随着我国经济发展方式的转变和社会政治发展的推进，难免还会产生不同类型、不同形式的社会矛盾和纠纷；另一方面，经济、社会、政治等各方面的发展本身也需要公民的通力协作，需要公民通过各种渠道反映改革发展中的问题，提出有益的意见、建议，提供富有建设性的创新和创造。再者，我国社会主义民主和法治建设是一个长期的过程，在民主和法治尚不完善的相当长一段时期内，行政信访在预防、化解社会矛盾，搜集反映社情民意，辅助政府决策中的功能作用依然不可忽视。

行政信访制度实际上是我国社会主义民主政治制度的重要组成部分，是一项兼具行政制度属性和政治制度特征的复合型治理民主制度。如果我们继续在民主和法治建设的框架下发展行政信访制度，那么，即使我国民主和法治建设不断趋于完善，行政信访将依然有其用武之地，所不同的只是功能定位的调整和转换。

笔者认为，在未来一段时期内，行政信访机构应当继续作为政府与公民的双边代理者，承担“双边代理”与“四向激励”功能。双边代理功能包括两个层面：（１）从公民对政府的民主主张层面讲，行政信访机构应当代理公民承担民意上达、政治参与、外部权力监督、诉求问题解决、诉求权利救济（逐步弱化）、提出意见建议等方面的功能。（２）从政府对社会的公共治理层面讲，行政信访机构应当代理国家和政府承担信息沟通及宣传教育、民主治理、内部权力监督、化解社会矛盾、提供权益保护、辅助政府决策、维护信访秩序等方面的功能。

四向激励功能是双边代理功能的延伸，具体包括四个维度：一是对公正激励，即对政府行使公共权力的保障维护功能；二是对公负激励，即对政府行使公共权力的监督制约功能；三是对私正激励，即对公民行使公民权利的保护促进功能；四是对私负激励，即对公民行使公民权利的限制约束功能。

尽管行政信访需要承担如上多种功能，但是，

我们也需要谨记，行政信访并非我们解决所有社会问题、化解所有社会矛盾进而维护社会稳定的唯一渠道，政府不应当把所有维稳责任全部赋予信访机构，上级政府更不应当对下级政府的工作采取“信访一票否决制”。理性、合理看待行政信访在维护社会稳定中的地位和作用，减轻信访工作机构和信访工作人员的心理负荷和工作负担，反倒有助于信访机构采取更加有效可行的方式化解信访矛盾，预测信访态势，为政府决策提供可靠的咨询和建议。

（二）行政信访体制结构的调整与变革

为承担上述功能，克服体制结构中的各种问题，行政信访体制结构至少在如下方面需要作出适当的调整与变革：

１．行政信访的功能定位、机构设置与权力配置应当相互适配

在重新定位信访功能的同时，应当根据其功能要求，调整信访机构设置和人员配备，使得信访机构有足够的工作力量承担其功能职责。为有效推动信访工作，还应为信访机构配置相应的、具有实质约束力的公共权力，包括调查权、监督权、督办权、检查权，等等，这类权力应当在《信访条例》中加以明确规定。总之，“功能赋予＞机构设置＞权力配置”的体制结构模式必须调整变革为接近“功能赋予＝机构设置＝权力配置”的体制结构模式。

２．就各级党政专职信访机构而言，需要明确统一的设置模式

“党政分设、各自主管”，“党政合设、政府主管”，“党政合设、党委主管”是目前各级党政专职信访机构的主要设置模式。在党政分设还是党政合设的问题上，党政合设是专职信访机构设置的主要趋势，这既便于精简机构、简化工作，也便于统一领导。在政府主管还是党委主管的问题上，虽然专职信访机构由党委主管并列入党委工作部门有助于增强党委对专职信访机构的领导，不过这并不利于专职信访机构与政府职能部门的沟通协调，也不利于专职信访机构将为数众多的信访事项转交并督促政府职能部门办理。因此，党政合设、政府主管、列入政府工作机构，或许是政府专职信访机构设置的更优模式。

３．以专职信访机构为中心，以具有实质约束力的督办权为主线，将纵横向信访机构连接成一个整体网络

目前的信访体制是一个松散的点状梯形结构，把纵横向信访机构联系起来的是基于信访分工和指导的业务主线。仅凭业务上的分工和指导，政府专职信访机构对同级政府职能部门信访机构和下级政府专职信访机构没有实质的约束力，这是信访工作难以推进的根本原因。所以，我们需要考虑在纵横向信访机构之间配置一条具有实质约束力的权力链，将它们有效联结起来。作为权力链的中心，“专职信访机构”还应当具有足以约束同级政府职能部门和下级政府专职信访机构的权力配置，这种权力配置就是上文提到的、需要由信访条例明确规定的各种实质性权力（调查权、监督权、督办权、检查权，等等）。在这些实质性权力中，督办权或许是行政信访机构所应配置的最为关键的一项权力。

４．党政主要领导负责信访工作的权力配置模式应当规范化、制度化

我们已经提到，目前各级政府专职信访机构在同级政府权力格局中略低于职能部门，如国家信访局是副部级行政机构，其在中央一级权力格局中是低于各个部委的，这就极大地限制了政府专职信访机构对同级政府职能部门的监督力、督办力和制约力。为改变这种状况，一些地方开始实行由党政主要领导（如同级党委常委）担任信访局局长或信访办主任的权力配置模式，由党政主要领导直接负责信访工作。

其实，在信访机构的历次变革中，领导重视信访，由党政领导负责信访都是一项重要内容，党和政府的文件也屡次提出这种要求，在信访工作总结中也常被认为是一种有益经验。然而，这种权力配置模式在信访条例中并没有明确规定，因而在地方也没有得到普遍推行。

为使配置给政府专职信访机构的各项实质性权力切实发挥作用，提高专职信访机构对职能部门及其信访工作机构的督办力，我们可以考虑将党政主要领导负责信访工作的权力配置模式规范化、制度化。这也就是说，各级政府应当选择一位党政主要领导（特别是同级党委常委）担任政府专职信访机构的负责人，并把这做法普遍化和制度化。

５．大力完善基层信访机构，充实基层信访工作力量，强化基层尤其是县级政府信访工作

加强基层信访工作尤其是县级信访工作是历次信访机构改革都十分重视的内容。早在１９６３年９月，中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》瑏瑡就特别强调，调动县级信访部门的积极性和责任心是做好信访工作的关键，并要求县级党政机关在信访工作问题上应当只办不转。之所以如此，是因为“据有关信访部门多次分类统计和分析，来信来访中８０％以上的问题，县里能够处理，也应该由县里处理”。

１９８２年２月中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《党政机关信访工作条例（草案）》则单设一章，要求加强县级信访工作。

２００３年，原国家信访局局长周占顺指出：“据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中，８０％以上反映的是改革和发展过程中的问题；８０％以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；８０％以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；８０％以上是基层应该解决也可以解决的问题。”

可见，基层信访工作在整个信访工作体系中举足轻重。尽管如此，基层信访机构的设置和人员配备至今依然参差不齐，许多地方基层信访工作力量十分薄弱。为改变这种状况，县级政府必须按照相应标准设置专职信访机构，配备专职信访工作人员，并对之实行富有针对性和实效性的业务培训。县级政府还必须根据其下属各乡级政府信访工作的实际需要，设立信访工作机构，或者配置专、兼职信访工作人员。社会矛盾和纠纷比较多从而信访事项也多的乡镇、街道，应当设立专职信访工作机构，并配备一定数量的专职信访工作人员；信访事项较少的乡镇、街道，虽可不设立专职信访工作机构，但必须指定专门机构负责信访工作，并至少配备１名专职和数名兼职信访工作人员。充实基层信访工作力量不仅仅是为了更好地处理信访事项，另外一个重要的目的是通过搜集分析信访信息、研究信访矛盾的成因，为政府决策提供可靠依据，从政策源头上预防信访矛盾。