中国行政信访的体制结构及其改革（3）

三、行政信访体制结构的主要问题

１．功能赋予超过体制结构的负荷能力，体制结构的设置缺乏相应的权力配置

这是当前我国行政信访体制结构的症结问题，可以用一个公式表达为：功能赋予＞机构设置＞权力配置。这一问题又可以分解成三个层面：

其一，政府和民众都向行政信访体制赋予了过多的、甚至是不合理的功能要求。从政府对社会的公共治理角度看，政府对于通过信访化解矛盾冲突、维护社会稳定寄予了过高的期望，有些地方甚至把信访看做是维稳器。在这种治理思维之下，行政信访额外承担了包括维护社会治安、异地劝访、截访（阻止上访）等在内的大量治理功能。为处理涉诉信访问题，不少地方甚至出现政府通过信访干预司法的情况。从公民对政府的权益诉求角度看，公民过度依赖信访渠道获得权利保护和权利救济，许多本可以通过司法诉讼或行政复议解决的社会纠纷（包括民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷），公民也诉诸于信访，甚至把信访看做是司法判决后的救济途径，这就极大地增加了行政信访的功能负荷。

其二，行政信访机构设置和人员配备相对不足，尤其在基层政府更是如此。这一点我们随后单独分析。

其三，行政信访往往有机构设置但缺乏相应的权力配置，难以督促职能部门及时办理信访事项。在信访实践中，如果职能部门对同级政府专职信访机构转交的信访事项相互推诿或置之不理，专职信访机构凭借自身的权力配置通常无能为力，因为它不仅在机构设置格局中相对于职能部门处于劣势，而且缺乏明确的、具有法律效力的实质性监督权、督办权和处置权。简言之，行政信访机构的最大问题是责重权轻甚至是有责无权。

２．行政信访机构缺乏明确统一的设置模式，纵横向结构之间缺乏强有力的联结纽带

我们已经提到，行政信访机构主要有三种设置模式，分别是（ａ）党政单设、各自主管，（ｂ）党政合设、政府主管，（ｃ）党政合设、党委主管。尽管我们可以把目前这种多样化设置模式理解为信访机构改革的不同尝试，但从理论上讲，对于同一种机构而言，设置模式的多样性不免显得凌乱无序，既不便于统一领导和统一管理，也使一些地方政府在设置信访机构时无所适从，没有明确的指导方向。因而我们需要确定一种适宜的信访机构设置模式。

此外，行政信访体制结构近似于一个点状梯形结构，在这个松散的结构体系中，纵向、横向信访机构不仅设置模式存在差异，而且相互独立，没有明确的权属关系。以信访业务为主线的联系方式在信访机构之间缺乏足够有效的约束力，不足以把整个信访体制有效地联结起来，形成一个有机统一、连贯畅通的整体。

３．基层政府信访机构设置薄弱，人员配备严重不足

许多社会冲突和矛盾纠纷产生于基层，由此引致的信访事项也需要基层政府加以解决，而且基层政府更为了解情况，更有化解问题的优势。然而，根据我们在基层的调查发现，恰恰是基层政府信访机构设置非常薄弱，人员配备严重不足。

虽然县级政府基本上都设立了专职信访机构，但许多县级政府信访机构事多人少，仅来信来访的具体处理就应接不暇，通常很少配置专人搜集信访信息，研究信访问题，分析信访趋势，提出政策建议，而这对于辅助政府决策是至关重要的。

在乡级政府，《信访条例》要求各乡级政府确定负责信访工作的机构或人员，但正是这种软约束规定，使得少数基层政府并不重视乡级信访机构的设置和人员配备。一些乡级政府并没有设立专职信访机构，而是由其他机构负责信访工作，人员配备方面也参差不齐。一些乡级政府只有１名具有行政编制的信访工作人员，还有些乡级政府甚至没有全职信访工作人员，它们的信访工作要么由兼职人员负责，要么由聘用人员办理。在信访问题特别多的乡镇、街道，由于缺乏信访工作人员编制，信访工作力量极其薄弱，难以应对大规模的信访，信访矛盾得不到及时化解，促使民众向县级政府或更高层级政府提出信访诉求，这又对县级政府有限的信访工作力量形成冲击。

４．基层政府信访机构与基层自治组织之间的对接机制尚未普遍建立起来

一些社会矛盾和纠纷如果得到及时预防和化解，就不至于成为公民信访的动因。基层自治组织是与公民直接相接触的平台，便于掌握基层社会矛盾和纠纷的成因与过程，也了解本地居民的利益诉求，因而在预防和化解社会矛盾方面具有得天独厚的优势。如果基层政府信访机构与基层自治组织建立起有效的对接机制，不仅许多信访问题能够得到及时就地解决，还能预防不少信访矛盾。

目前，有些基层政府信访机构确实与基层自治组织建立了对接机制，如派驻信访信息员、建立来访接待站、选聘信访代理员、定期下访调查，等等，但还存在不少问题：其一，这些对接机制大都还是尝试性、间断性的，尚未制度化，致使一些对接机制不具有持续性；其二，一些基层政府不太重视与基层自治组织的联系和对接，尚未意识到后者在预防和化解信访矛盾中的重要作用；其三，这些对接机制只在局部地区得以实行，全国范围内尚未普遍建立适合各地实际情况的、有效的对接机制。

５．信访分工原则还有待进一步明确

站在行政信访的角度，信访分工原则包括内部和外部分工原则。内部分工即行政信访事项在同级政府不同职能部门之间的分工，以及不同层级政府之间的分工。目前行政信访分工的基本原则是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”。其中“属地管理”原则在实际操作中遇到一些困难。比如“属地”究竟是指信访人属地，还是指信访事项属地？户籍在Ａ县的公民如果在Ｂ县引起矛盾纠纷，那么，由此产生的信访事项是由Ａ县信访机构还是Ｂ县信访机构受理？再比如，户籍在Ａ县的公民，如果对Ａ县所属的Ｘ省所制定的某项政策持有意见，由此提出信访事项时，第一级有权受理的机关究竟是Ａ县还是Ｘ省？对于这些问题，“属地管理”原则并没有明晰的界定。

外部分工是指行政信访与人大信访、司法信访和政协信访之间的分工。２００５年《信访条例》第十五条规定，“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。”这一规定在原则上对信访事项作了分工，但在实际操作中却存在困难，尤其是行政信访与司法信访之间经常存在含糊不清的情况。