中国行政信访的体制结构及其改革（2）

二、行政信访体制结构的基本特点

１．从机构属性看，各级政府专职信访机构主要是一种协调性而非实权性行政机构

这一特点体现在两个方面：其一，政府专职信访机构与同级政府职能部门的信访工作机构及下级政府专职信访机构之间没有直接的权力隶属关系，前者并非后二者的领导机关，只能在业务上对后二者提供指导、建议和缺乏实质约束力的督促，协调各方的信访工作。其二，对于大部分信访事项，政府专职信访机构只需受理、转交、交办或汇报，而无需也无权直接处理，很多情况下，这些信访事项需要被转交给掌握实权的职能部门去加以处理。因此，在不具备实质性监督权和督促权的情况下，当前的政府专职信访机构主要是一种基于业务联系的协调性行政机构，它所具有的有限职权也仅仅是一种软权力。

２．从横向结构看，行政信访具有“一职多构”特点，政府专职信访机构与职能部门信访机构之间是平行并存、远程软约束的关系

与通常的“职责－机构一一对应”关系不同的是，行政信访横向结构的显著特点是“一职多构”。也就是说，同一种政府职责———信访办理，在同一级政府当中设立了为数众多的工作机构———不仅有专职信访机构，而且有职能部门信访机构。这在政府机构设置当中是比较特殊的情况。

同级政府不同信访机构之间的平行并存，是指政府专职信访机构与职能部门信访机构各自独立设置，互不隶属。专职信访机构通常由同级政府办公厅（办公室）主管，向同级政府负责；职能部门信访机构则由各职能部门主管，向职能部门负责，而非向同级政府专职信访机构负责，也不是直接向同级政府负责。正因为如此，专职信访机构对于职能部门信访机构没有直接约束力，但具有间接约束力。比如，专职信访机构将一项信访事项转交某个职能部门的信访工作机构办理，但后者迟迟不予理睬，或推脱责任，那么，在专职信访机构反复督促而无效时，专职信访机构只能借助于同级政府（党政领导）的力量，通过同级政府向该职能部门施压，进而促进信访事项的办理。由此可见，这种约束力是专职信访机构借由同级政府（尤其是党政主要领导）制约职能部门及其信访工作机构而产生的，它是一种迂回的、间接的、远程的约束力，而不是与信访机构的设置相匹配的约束力。

３．从纵向结构看，行政信访机构是自上而下设置起来的，其机构完备性和工作力量具有逐级递减的特点

专职化信访机构最初是在中共中央书记处设立的（即１９４９年８月成立中共中央书记处政治秘书室，该机构于１９５０年初撤销，同时成立中共中央办公厅秘书室），然后中央政府才参照党委信访设立了属于政府的专职化信访机构（即１９５１年３月政务院秘书厅成立群众信件组），省级、地级政府专职信访机构的设立相对较晚，县级政府则更晚。直到１９６６年５月“文革”前夕，县级政府普遍设立专职信访机构“或”配备专职信访工作人员（仍有一些地方没有设立专职信访机构），我国才基本形成相对完整的行政信访体制结构。“文革”之后，也是中央和 省级信访机构首先 得以 恢复和运 转起 来。１９９５年《信访条例》依然没有统一要求所有县级政府设立专职信访机构，直到２００５年出台新的《信访条例》，才规定县级政府“应当”设立专职信访机构。

不仅如此，行政信访的机构扩充和人员配备也是自上而下进行的。虽然中央政府几度强调加强基层尤其是县级政府信访机构的建设，但实际上往往是中央和省级政府信访机构得到了充实和强化，而基层政府信访机构的扩充和人员配备则因地而异，不少地方常常得不到有效落实，最终导致行政信访机构设置的完备性自上而下逐级递减，信访工作力量相对于同级信访工作职责也逐级减弱。

４．从整体结构看，行政信访体制近似于一种点状梯形结构

所谓梯形结构，主要反映在中央一级行政信访的横切面上。在中央一级政府机构中，不仅有政府专职信访机构，即国家信访局，而且各个部委要么设立专门的信访工作机构，要么指定某个部门负责信访工作。更为重要的是，国家信访局与各个部委的信访工作机构之间并没有直接的权力隶属关系。国家信访局是国务院办公厅管理的国家局（副部级），但并非其内设机构，它相对于国务院办公厅具有较大程度的独立性，不过其独立程度又不如各部委，而且作为一个副部级行政机构在中央一级权力格局中也略低于各部委。各部委信访工作机构由各部委主管，是各部委的内设机构。可见，在中央一级横向权力结构中，国家信访局与各部委信访机构之间近乎一种互不隶属、相互平行的关系，它们共同构成我国行政信访体制梯形结构的上底。至于该梯形结构的下底，则是基层政府专职信访机构与各职能部门信访工作机构共同构成的横切面。

可是，为什么说行政信访体制是一种“点状的”梯形结构呢？根本理由是，无论在横向结构关系还是在纵向结构关系中，行政信访机构之间都不存在直接的权力隶属关系，将纵横信访机构联系起来的，是业务关系而非权力关系，这种业务关系通常是松散的，不具有实质性的约束力。行政信访体制就如同一个用业务虚线（而非权力实线）将众多横向信访机构和纵向信访机构联系（而非联结）起来的点状梯形结构。

５．从外部结构看，行政信访是我国整个信访系统的核心子系统，而且也是备受公民信赖和依赖的信访子系统

我们把行政信访体制比作一个点状梯形结构是就行政信访体制的内部结构而言的。除此之外，行政信访与党委信访、人大信访、司法信访、政协信访、企事业单位信访和基层自治组织之间还构成一个外部结构系统，这就是我国整个信访系统。在外部结构中，党委信访大都已被纳入到行政信访体制内，因为许多地方党委信访与行政信访合设且以政府管理为主，纳入行政机构序列。基层自治组织的信访工作大都是行政信访工作的延伸，它与行政信访的联系相对紧密，仅次于党委信访与行政信访的关系。人大信访、司法信访、政协信访和企事业单位信访与行政信访之间则相互独立，联系松散。

目前，在我国整个信访系统中，行政信访是其中最为核心的子系统，这表现在如下方面：其一，国家只针对行政信访制定了具有法律效力的《信访条例》，其他信访子系统还缺乏法律规范。其二，行政信访机构设置和人员配备的规模远远大于其他信访子系统。其三，行政信访受理的信访案件、承担的实际功能也远远超过其他子系统。其四，目前绝大部分信访问题都需要通过政府职能部门加以解决，因而行政信访在促进信访问题的解决方面具有更大的责任，也具有相对优势。导致这一点的关键原因在于，政府公共政策和行政行为是绝大部分信访问题的根源。最后，相比于其他信访，行政信访更受公民的信赖和依赖。导致公民依赖于行政信访的原因是多方面，既有传统的清官情结，也有当前司法腐败和司法不公的原因，还有影响至深的官本位心理以及公民诉诸政府解决实际问题的习惯性思维。正因为如此，尽管我们极力强调人大信访的重要性，但人大信访与行政信访的实际地位是不对称的，前者还远没有得到民众的普遍信赖。

此外，行政信访与人大信访、司法信访、政协信访虽然分属于不同的子系统，也有一定的分工，但这种分工显得不甚明确，在难以判断信访事项受理机构的情况下，行政信访与其他信访之间缺乏有效的沟通协调机制。

６．从宏观结构看，行政信访的体制结构和运行机制随着社会政治生态的不断变迁而持续演变，因而具有历时的动态调整性

在行政信访的历史沿革中，历次体制结构的调整变革都是应社会政治生态的变化而进行的。社会政治生态决定着行政信访的功能赋予，而功能赋予决定行政信访的体制结构，体制结构的运转依赖于有效的运行机制。因此，行政信访的体制结构并不是一个独立运行的系统，也不是一成不变的定式结构，它具有动态调整性。这意味着，我们在变革行政信访体制结构的时候，一方面要使之契合社会政治生态及其发展趋势对于行政信访提出的功能要求，另一方面也要建立起符合其功能要求和结构特征的运行机制。

当然，行政信访的体制结构和运行机制对于社会政治生态也具有反作用。如果行政信访根据合理的功能定位建立了适切的体制结构，并配之以有效可行的运行机制，就有助于缓和社会冲突、化解社会矛盾，协调公共利益与个人利益。反之，则很有可能使社会政治生态朝着不良趋势发展。