制度创新与“三农”发展

新世纪以来，我国的农业农村发展处在一个比较好的历史时期，有两个重大的标志：一是我国粮食总产量连续八年提高。2003-2011年，我国粮食总产量从8614亿斤提高到11424亿斤，增长了2810亿斤，平均每年增长超过351亿斤；二是农民收入持续较快增长。2003-2011年，农民年人均纯收入从2622元提高到6977元，增加了4300多元，平均每年增加544元。我国农业农村发展形势好，根本上得益于党中央国务院以科学发展观的态度与时俱进地不断深化对“三农”问题的认识，不断升华解决“三农”问题的理论，不断推出强农、惠农、富农的政策。党的十六大以来，中央至少出台了十个方面的重大“三农”政策：

第一项政策，废止农业税条例。废止农业税条例，是指国家出台的废除专门针对农业和农民征收的税收制度。1999年，国家制定了农村税费改革方案。2000年开始试点，首先是降低农业税税率，减轻农民税收负担。十六大以后，改革进一步向前推进，中央审时度势，提出从2006年1月1日起，废止农业税条例，同时取消四项税收，包括农业税、农业特产税、牧业税、畜禽屠宰税，得到了全国人大常委会的批准。这意味着九亿中国农民依法彻底告别延续了2600年的“皇粮国税”。

据有关部门统计，取消农业税后，全国农民每年减轻负担1335亿元。基层政府要维持运转，这部分钱农民不用交了，只能由中央政府转移支付。从农村税费改革开始到2011年年底，中央政府为此向地方政府转移支付资金6000多亿元。农业税条例废止，更重要的是体现了政府和农民之间经济利益关系的重大调整。

第二项政策，对农业生产者实行直接补贴。2004年出台了三项补贴政策，对种粮农民进行直接补贴，对农民购买良种进行补贴，对农民购买农机具进行补贴。后来由于国际能源价格上涨，又出台了对农业生产资料价格进行综合补贴的政策。

用于发放补贴的钱从哪里来呢?从20世纪90年代初开始，中央政府和地方政府共同建立了粮食风险基金，每年整合302亿元资金用来避免粮食市场的价格波动。2004年，中央下决心把其中的一半拿出来，用于给农民发放直接补贴，分三年时间，将151亿元补贴给农民。以后，每年再逐步提高补贴的标准。2011年，中央财政用于种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的支出已经超过1400亿元，这些钱都是直接发到农民手中的。

第三项政策，放开粮食市场和实行最低收购价制度。我国的粮食过去长期处于比较紧缺的状态，一直不敢彻底放开。直到2004年，才完全放开粮食市场的流通。但还有两个问题必须考虑：第一，放开之后，会不会由于粮食供求紧张导致市场价格暴涨；第二，会不会由于粮食大丰收导致“谷贱伤农”。于是，中央配套出台了最低收购价制度。最低收购价制度是指，政府公布一个预期价格目标，如果粮食上市的时候市场价格低于政府公布的价格，国家的粮食储备部门就要以不低于政府公布的最低价收购粮食。这样，收购到一定程度，市场流通的粮食减少，市场价格就会提高，国家再停止收购。有了这项政策，农民心里就有底了，就敢于生产粮食了。

第四项政策，把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。近几年农村的水、电、路、沼气的发展，农村的教育、卫生、文化等事业的发展是中国历史上发展最快的，进步非常明显。

第五项政策。改革农村义务教育经费保障机制。在税费改革之前，农民一年的税费 是1335亿元，其中，因义务教育承受的负担占到一半以上。目前，农村基本上实现了免费义务教育，不仅免除学生的学杂费，农村九年义务教育的课本、教科书都由政府免费提供。农民在这方面得到的实惠相当大。

第六项政策，建立新型农村合作医疗制度。过去，农民最怕得病，非常羡慕城里人有医疗保险。2003年，国务院下决心推出农村“新农合”。“新农合”第一年，由于国家和农民可承受的能力有限，筹资标准为30元。随着国家财力的增长，标准逐年提高。2012年，国务院明确规定，农民自己交60元，政府补240元，达到300元的标准。按照这一标准，加入“新农合”的农民住院的各项费用报销比例可以达到75％。国务院规定，最高报销额不能低于当地农民上年人均年收入的八倍。同时，明确规定，最高报销额最低不能低于六万元。这项政策在很大程度上解决了农民的后顾之忧。

第七项政策，建立农村最低生活保障制度。过去，城市居民有最低生活保障，而农民没有。我国从2007年开始建立农村最低生活保障制度。将最低生活标准扣除个人收入后，差多少补多少。实行的第一年，大约将3200万农民纳入最低生活保障制度，每人每月实际发放30元。截至2011年年底，全国有5 300万左右的农民纳入到这个体系，每人每月实际发放86元。

第八项政策，建立新型农村社会养老保险制度。农村过去没有养老保险制度，农民养老靠土地、靠子女。针对这样的情况，国家决定，从2009年开始在农村推行新型农村社会养老保险制度。第一年覆盖率达到15％，2010年覆盖率已经达到30％。国务院要求，2011年覆盖率达到40％，2012年年底实现全面覆盖。这个制度的设计有非常独特的地方，不仅世界上其他国家没有，而且与中国城市的职工养老保险制度也不一样。“新农保”为每个人设立两个账户。一个账户是基础养老金账户，这个账户不需要个人交钱，农民从60岁开始，政府往这个账户中转账，个人可以支取。另一个账户是个人账户，账户分等级，个人可以选择交100元、500元或1000元。这个制度建立起来之后，农民过了60岁也可以领取基本养老金。现在基本养老金的标准还比较低，每人每月55元，全年660元。随着财力的增长，这个标准会不断提高。目前，开始领取农村基本养老金的老人，已经达到l亿人。根据统计，全国60岁以上的农村老人接近l.4亿人，到2012年年底都可以领到农村基本养老金。

第九项政策，制定《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。我国以前的扶贫标准很低，大概在1200元左右。中央经过反复研究之后明确提出，新的扶贫标准以2010年的价格为基础，定为2300元。扶贫标准一次性提高了92％，基本上翻了一番，扶贫的对象也增加了。截至2010年年底，按照2300元的标准统计，没有达到这个标准的农民有1.28亿人。根据各地调查的结果，我国农民的绝对贫困现象已基本消除。在制定新的扶贫纲要过程中，相对贫困将长期存在，扶贫是一项必须长期付出努力的工作。

第十项政策，保障农民工合法权益和稳步推进户籍制度改革。2006年，中央提出，要做好农民工工作，保障农民工的合法权益。经过调查研究后提出一些问题，比如工资保障问题、劳动保障问题、随迁子女就读问题等，并逐渐出台相应的政策。特别是2012年2月国务院办公厅公布积极稳妥推进户籍管理制度改革的意见，意见有两个最大亮点：一是分类指导城镇户籍制度改革；二是明确必须保障农民的土地权利。政府应该为公民提供公共服务，农民在城市落户不能以交出农村的房子和土地为条件。总体而言，制度和社会氛围越来越善待农民工。

在实践中我们可以看到，农民群众、基层干部付出了很大努力，在深化改革和制度创新方面取得了很大进步。这些年来，在宏观经济形势整体较好的背景下，中央集中力量办了很多事关农业农村长远发展的大事和关系农民切身利益的好事，很多事具有划时代和里程碑意义。

当然，我国“三农”仍面临不少复杂问题。我们要不断研究和探索，深化农村改革和发展，更好地解决我国的“三农”问题。

作者系中央农村工作领导小组副组长、中农办主任。本文是作者为韩俊等著《促进“三农”发展的制度创新：中国农村改革（2002-2012）》一书所作的序。本书由上海远东出版社2012年9月出版，定价98元。