邹农俭：摆正社会管理的几个重要关系

党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这些论断为加强社会管理创新指明了方向，同时也为更加准确完整地理解社会管理，从理论上摆正一些关系提供了指导。

摆正社会管理与行政管理的关系

一般的理解，社会管理就是对社会领域的管理或社会事务的管理。与社会管理相近的有个行政管理，或者叫政府管理，政府管理就是运用行政力量对社会进行管理。行政管理的发出者是政府，只有政府管理才能称作为是行政管理，也只有政府才有条件权威地实施行政管理。显然，社会管理的范畴要大于行政管理。

与行政管理不同，社会管理的主体是多元的：政府管理、社会自组织、公民参与等都属于社会管理范畴；而行政管理的主体是一元的，就是政府。社会管理的领域比行政管理的领域更宽广。行政管理有自己独有的领域和职责，政府职能有独立的实施范围并具有唯一性。社会管理也有自己的实施面和相应的空间。两者的性质不同，职能有所区别，不能混为一谈。

我们现在强调社会管理创新，其中很重要的一项内容就在于要明确政府行政管理的边界及其手段。政府在社会管理中起主导作用，这个主导作用体现在哪里？如何主导？政府的“分内事”必须做好，如何做好？这还要明确“社会”的领域和除了政府之外的其他社会主体行使管理、服务的职能、领域、方法。

特别要指出的是，过去计划经济体制下的一个重要标志就是政府管理一切领域、一切事务，行政管理包打天下。我们通常所说的政府职能的转变、政府归位，其中一个重要方面就是政府要实现新的定位，退出一些领域，做好政府必须做、应当做的事情，回到应有的位子上，起应起的作用。在这种情况下，如果将社会管理等同于政府管理，把加强社会管理理解为继续强化行政职能，显然不符合社会管理创新的本意，也不符合现代社会的基本要求。

摆正社会管理与社会控制的关系

在实践层面，一些地方出现了在加强社会管理的名义下，“社会控制”趋紧的态势，而且正在作为社会管理创新的实践经验推广。口头禅是管理不能留空隙，要“横向到边，纵向到底”实施全覆盖。社会管理确实是需要在实践中完成其创新形态的，基层的实践活动确实是一种创造，但本质上说用全面管制的思路来领会社会管理创新的精神实质有失偏颇，至少是没有抓到社会管理创新的根本。

其一，“社会”自身隐藏着自觉、自治、自律的能动性，这种能动性十分宝贵，现在看来社会自身的张力还远未得到重视和发掘，“社会”的能动性还没有充分调动起来。通过社会管理的创新，我们就是要将社会内部的这种潜力充分展现出来，张扬起来，起它应有的作用，弥补行政管制失灵，甚至矫治政府管得过多的弊端；抵制市场的肆意妄为，弥补市场失灵。

其二，全面管制的做法尽管短期内有成效，但不符合现代化的理念，是靠强有力的行政推动短期内突击上去的，且运行成本很高，要长期维持、见效相当困难，也不具有普遍性应用价值。社会管理的目的是实现、维护和发展好公民的社会权利，即个体在社会中享有的基本的生存和发展权。因此，在现代国家和市场经济背景下，社会管理的普遍内容有两个：一是实现和维护公民的社会权利；二是把多元化的社会有效地组织起来，实现国家与社会互动的结构化。社会管理创新要着力于创建一整套具有现代化理念的、能长期运行的新颖体制和机制。