用法制手段化解社会矛盾

——关于做好新形势下珠海市信访工作维护珠海市社会稳定的调研报告

按照中共珠海市委组织部《关于珠海市党代表开展调研视察活动的通知》的安排，珠海市党代表法制调研视察小组于2012年12月组织开展了“在新形势下做好珠海信访工作，维护珠海社会稳定问题”专题调研。调研采取听取汇报、查阅资料、讨论座谈等方式，分别走访了市信访局、市中级人民法院、市人民检察院、香洲区信访局等重点信访单位和部门，听取了关于信访工作的情况汇报，深入了解了我市信访工作的基本情况、成效和存在问题，听取了意见和建议，并对此进行了深入的讨论和分析。现将调研情况综合报告如下：

一、 我市信访工作的现状

我市（指珠海市）信访主要特点是：一是群众来信来访数量较多。据统计，2010年至2012年11月，共受理群众来信来访31670件次，其中，受理群众来信3928件；接待群众来访4477批27742人次。二是群众信访反映的问题相对集中。我市信访反映的问题集中在劳动社会保障、涉法涉诉、城乡建设、医疗纠纷、购房合同纠纷和小区物业管理、机构改革、环境保护、退转军人待遇等问题上。三是集体访占相当比重，解决难度不断加大。三年来，集体访达1156批22092人次，这类信访问题涉及面广，社会影响大，许多属历史遗留问题和改革发展中出现的热点、难点问题，协调处理难度较大。四是信访方式出现极端化倾向。近年来，一部分信访人员通过堵路、游行、拉标语横幅、持刀具，甚至自残、自杀威胁等极端方式表达诉求的行为时有发生，这些极端方式防范困难、示范性强、社会影响恶劣，处置难度大。

针对近年来我市信访形势呈现的新情况、新特点，我市信访工作的主要做法和成效是：

（一）加强对信访工作的领导

市委、市政府一直把信访维稳工作摆在突出重要位置来抓，把信访维稳工作放入全局工作中谋划和部署。一是市委、市政府建立信访工作例会制度。市委、市政府主要领导、分管领导定期听取信访工作汇报，分析信访形势，及时研究、协调和解决信访工作中遇到的困难和问题；二是在重要节点集中加大对信访突出问题的调处。市委、市政府领导在重要敏感节点亲自主持召开信访协调会、研判会，亲自督办信访突出问题，亲自包案调处信访具体案件；三是开展领导干部接访下访、调处信访突出问题。通过落实领导干部接访下访制度，进一步加大信访问题调处力度，促使大批信访问题得到有效解决。

（二）创新信访工作机制

一是建立信访维稳工作分析研判例会制度。我市按照“属地管理，分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，基本形成镇（街）-区（经济功能区）-市协调领导小组-市委、市政府四级信访工作分析研判机制。四级机制以分析研判为抓手，分级化解矛盾纠纷，取得良好效果。二是开展综治信访维稳中心“三级平台”建设。如香洲区还在全省率先推进“三级平台”信息化管理系统建设，初步实现了“横向联通”和“纵向联通”。通过搭建基层矛盾化解平台，整合基层力量，共同化解基层矛盾。三是各级各部门结合自身职能、特点构建信访新机制。如香洲区以“大部制”改革为契机，由区信访局、区维稳及综治办常驻中心办公，区直政法各部门、区人力资源与社会保障局抽调力量派驻中心，形成各部门职能融合一体的新工作格局。珠海市中级人民法院十几年来坚持每月10日、25日两次固定的领导接访日、采取领导包案，带案下访、司法救助等措施，化解了大批信访案件。并在全省中级法院中率先成立立案二庭，信访案件和申诉复查案件归入一个部门办理，强化信访与申请再审审查的无缝对接。该院在执行局内部设立执行二科，专门负责涉执行申诉信访的审查、处理，创造性地将涉执行申诉信访纳入审判流程进行管理，探索出处理涉执行申诉信访的新机制。珠海市人民检察院建立并坚持不定期下访巡访制度，指导基层检察院把信访问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，从而减少了越级访。

（三）建立专职队伍，依法治访，规范信访秩序

针对极少数人坚持无理要求，非法串联、缠访、闹访，扰乱信访秩序和社会公共秩序的违法行为，根据市委、市政府部署，我市成立了市公安局香洲分局特勤大队，由市信访局和市公安局香洲分局双重管理，加强市机关大院及周边的保卫和治安，维护正常的办公和信访秩序。通过对个别违法信访行为的依法处理，规范了信访秩序和机关办公秩序，使无序信访、缠访、闹访行为得到有效遏制。

（四）设立信访维稳应急专项资金

2012年，市委、市政府设立了500万元信访维稳应急专项资金，用于解决特殊疑难信访维稳案（事）件及应急事项涉及的相关费用。该项资金纳入财政预算，实行资金动态平衡。通过建立信访维稳应急专项资金，及时解决了一些长期积累、久拖未决的特殊疑难信访问题，妥善处理了一批影响我市社会稳定突出的信访问题和重点矛盾纠纷，纾缓了我市的信访工作压力，有效维护了我市社会大局和谐稳定。

二、我市信访工作存在的问题

随着我市经济社会快速发展和改革不断深入，社会各阶层的利益诉求发生了剧烈变化，触及深层次的体制性、机制性社会矛盾不断涌现，给社会稳定带来较大压力。而运用法治手段化解社会矛盾的管理体制、机制仍存在缺失和不足。具体表现在：

（一）法治意识淡薄，“信访不信法”现象突出。从不少群体上访、闹访案件中不难看出，当前基层社会管理中最突出的问题是法治意识淡薄，一方面一些基层组织通过法律手段解决矛盾纠纷的法治意识和能力不强，另一方面部分群众法治意识淡薄，出现问题后，不是通过正常的行政、司法程序，而热衷于上访、群访，以求通过大闹取得大解决。究其原因：一是一部分基层群众及外来工群体的法律意识普遍较低，不懂得或不善于通过法律途径表达诉求；二是部分基层群众认为通过法律途径解决问题时间长、成本高，难以满足利益诉求，希望通过上访、群访、闹访获得更大利益；三是一些基层组织和部门在解决矛盾纠纷时不作为、乱作为的现象导致部分群众采取信访甚至极端信访形式反映问题；四是部分基层单位运用法治手段解决社会矛盾的意识和能力亟待加强，往往奉行“花钱买平安”等权宜治理方式，使“信访不信法”现象愈演愈烈；五是行政处理与司法解决的衔接机制不完善，存在法院终审案件后仍不断上访，领导接访后对这部分案件仍签字要求继续处理，损害了司法权威，客观上助长了“信访不信法”。

（二）实体规则缺失，一些信访问题长期得不到解决。在我市，一些历史遗留问题由于缺少可适用的法律法规政策依据，长期得不到解决，而围绕这些问题出现的年年访、重复访、甚至群访、闹访、越级访现象严重，信访部门疲于应付。这些问题主要集中在：一是农村土地征用问题；二是村委会及股份合作公司董事会选举问题；三是外嫁女权益问题；四是代耕农待遇问题；五是卫生、教育系统、事业单位改制遗留问题。这些问题由于缺少法律法规政策等实体规则，通过行政和司法机制都无从解决，从而成为影响我市社会稳定的老大难信访问题。

（三）信访程序规则不健全，导致信访工作缺乏合理程序而被动。迄今为止，我国尚未有统一的信访立法，我市信访适用的法律规范主要是国务院的《信访条例》、国务院各部委制定的信访部门规章、《广东省实施〈信访条例〉办法》，信访中出现的很多问题缺乏有效程序性规范：一是缺乏信访终结机制。由于现行信访制度缺乏具有强制约束力的信访案件终结机制，对于已经一再驳回申诉或几经复查的信访案件，不少信访人仍无休止地重复信访，甚至缠访、闹访，信访部门疲于应付，造成公共资源浪费。二是对信访级别缺乏规定，越级访现象严重。三是对长期违法违规缠访、闹访的当事人缺乏制裁或追究办法。

（四）接访工作缺乏联系沟通机制，信访部门尚未完全形成合力。当前，我市各级党政部门和司法机关均设有信访部门，各级各部门之间缺乏必要的沟通联系机制，缺乏有效对接，没有实现信息互通、资源共享，导致在工作中对同一信访案件重复办理、多头办理，相关部门只能反复调查、反复报告，浪费了大量的行政资源，而案件长期得不到终结。接访方法单一，接访资源没有得到有效整合，综合运用法律、政策、行政、教育等手段化解矛盾纠纷的能力无法很好整合，也是造成当事人重复上访的原因。

三、我市信访工作对策

党的十八大提出“加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”、“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”、“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”这是今后加强和创新社会管理、完善信访制度的纲领性文件。必须把运用法治手段化解社会矛盾作为社会管理的主要手段。具体建议如下：

（一）加快我市社会建设领域立法进程，探索完善化解社会矛盾的法制体系

社会发展领域的立法相对滞后加剧了基层管理难度，因此要更加重视加强社会建设、创新社会管理方面的立法，充分利用经济特区享有相应立法权的优势，将一些在实践中证明行之有效的矛盾化解政策和措施，经过充分论证后适时上升为我市地方性法规或政府规章，通过法律形式固定下来，确保基层社会管理做到有法可依。一是借鉴深圳市的经验，适时制定《珠海经济特区信访条例》。在该条例中，应当明确规定“信访人的权利与义务，信访工作专门机构及职责，信访处理程序，法律责任”等内容，尤其要引入“信访级别制度”和“信访终结制度”，使我市信访工作有法可依，将我市信访工作真正纳入法制化、规范化轨道；二是尽快制定解决难点、热点问题的实体规则。对我市长期存在又缺乏法律政策依据亟待解决的信访老问题，诸如外嫁女权益、代耕农待遇、农村土地征用、机关事业单位改制遗留问题等，市人大、市政府应当根据我市实际及时出台具体法规和政策，逐个解决长期困扰我市社会稳定的信访热点、难点问题；三是建立第三方处理医疗纠纷机制。借鉴深圳市有关医疗纠纷立法的经验，探索推进我市医疗纠纷处理的地方立法，建立第三方处理医疗纠纷机制，完善医疗纠纷救济的法律程序，使长期困扰我市的医患纠纷纳入法治化解决轨道。

（二）重新定位信访功能，畅通法定救济渠道，引导百姓理性维权，自觉选择法律途径解决问题

信访制度的功能是联系群众、反映社情民意，是党和政府联系人民群众的重要纽带。近年来，信访制度的功能被严重扭曲，信访成了解决社会矛盾纠纷的“万金油”，不少部门和群众把信访作为了解决矛盾纠纷的唯一途径。要改变这种现状，必须恢复信访制度联系人民群众、反映社情民意的功能，纠正将信访作为承载化解矛盾纠纷、维护社会稳定的功能错位。同时，畅通行政、司法救济渠道，将矛盾纠纷引入法治化解决轨道。

我们在调研中发现，我市信访中反映的问题除一些历史遗留问题因缺乏法律政策依据长期得不到解决外，大部分问题都可以通过行政、司法程序加以解决，比如劳资纠纷等社会保障问题、小区物业管理问题、环保问题、拆迁补偿问题、涉法涉诉问题等。因此，引导信访者依法表达合法诉求，依法争取合法权益；接访者依法处理诉求，依法维护信访者的合法权益是今后改进我市信访工作的有效措施。一是可以考虑设立珠海市信访法律服务中心。中心设于市信访局，并由市信访局、司法局负责其行政和业务工作。中心的主要职责是：提供法律咨询，解答有关政策和法律问题；引导涉法信访问题通过行政复议、仲裁、诉讼等法律途径解决，减少和避免出现越级访、多头访现象；提出法律服务建议，为市委、市政府领导决策提供参考。二是发挥公职律师等法律专业人士在信访工作中的作用。通过法律专业人士的服务和引导，切实将属于司法、行政管辖范围内的信访事项分别转入各自领域解决，形成信访与行政、司法实体救济的有效对接。三是积极开展法律援助工作。通过法律援助保障弱势群体得到依法救济，引导信访者通过行政和司法途径解决纠纷。四是改革信访考核制度，切实减少行政干预。信访的功能是反映民意、疏通民意、联系群众，对信访部门的考核重点应该是信访功能是否实现，改革现有的信访考核制度，取消类似“零上访”的考核指标，杜绝信访部门为完成指标而压制矛盾纠纷、甚至激化矛盾纠纷现象的出现。

（三）建立全市信访信息资源管理共享平台，实现信访资源社会共享，提高信访工作效率

针对目前我市各级党政部门、司法机关均设有信访部门，各信访部门缺乏有效联系机制的现状，充分利用现代通讯和网络资源，开发以信访管理、查询管理、统计管理三大信息系统为主的全市信访信息资源管理共享平台，实现信访资源社会共享。通过信访信息资源管理共享平台可以明确信访问题处理级别和具体受理单位，在共享信息库中输入信访人的基本信息、基本案情、主要诉求，各级信访部门均可一键点击，一目了然，避免不同信访部门对同一信访问题的多重办理和重复办理，提高信访工作效率，降低信访运行成本；大力推进“网上信访”工作，变上访为上网，方便群众足不出户也能反映问题；建立信访办理结果及时反馈信息平台，方便信访群众及时、迅速地查询相关信访事项的受理和解决情况；利用网络信息平台与信访者进行心理沟通，将不稳定因素消除在萌芽状态。

（四）推进司法公正，维护司法权威，涉诉涉法信访案件要在法治轨道内妥善解决

司法是现代法治国家解决矛盾的终局机制。我国作为一个法治国家，司法应当具有最大的权威性，司法的权威性可以使立法机关制定的法律得以正确实施，能够维护社会的稳定，提高诉讼效率和节省社会资源。只有树立司法的权威，才会减少甚至杜绝以各种理由（如声称司法不公）和各种方式（如上访）的信访案件的发生。维护和提升司法公信力，一是要加强法院队伍建设，全面提升人民法官的综合素质，从源头上预防涉法涉诉信访案件发生。市区两级人民法院要制定案件审判质量监督机制、法官考核机制，不断提高法官办理案件的质量。二是要加强审判执行工作的规范化管理，全面提升审判质量。质量是审判工作的生命和灵魂，案件质量的高低，直接影响司法机关的权威和形象，直接影响涉案群众的合法权益，直接影响涉法涉诉信访工作。因此，提高审判质量，加大依法执行力度，对预防和减少涉诉信访案件的发生有着十分重要的作用。三是要落实“司法是社会公平最后保障”的措施。在信访工作中，凡是能够经过司法程序解决的信访问题，各级信访部门都要引导信访人“用尽司法救济程序”；凡是涉诉涉法信访案件都要纳入司法程序，在法治轨道内妥善解决；凡是经过司法程序依法终结（如生效判决或依法不予再审）的信访案件，都要按有关规定作出终结决定，信访部门不再受理、交办和通报，维护司法裁判的权威性和终局性。

建设“平安中国、法治中国”成为刚刚结束的全国政法工作会议上的核心词。法治是人类政治文明的重要成果。法治建设推进得越持久、越深入，其成效就会成倍放大。做好新时期我市信访工作，维护我市社会稳定，就必须将其纳入法治轨道。运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，深化对群众的法制宣传教育，弘扬法治精神、塑造法治文化，努力形成尊重法律、崇尚法治的良好氛围。