如何重构政府公信力

政府公信力是指政府被社会信任、信赖、拥戴以及由此形成的政府对社会的正向影响力、作用力。政府公信力既包括政府机关的公信力，也包括每一个政府公务员公务行为的公信力。现时，我国地方政府普遍存在着公信力缺失的情形。

政府公信力的概念、来源和形成机制

政府公信力是指政府被社会信任、信赖、拥戴以及由此形成的政府对社会的正向影响力、作用力。政府权力、政府职能是由一个个公务员具体运用、履行的，民众也是通过一个个公务员接触和了解政府的，因此，政府权力的运用和政府职能的履行被大大地人格化，公务员其言其行都代表政府，是政府的化身。因此，政府公信力既包括政府机关的公信力，也包括每一个政府公务员公务行为的公信力。

政府公信力的来源主要有二。第一，来源于政府权力的应然属性。政府权力是国家公权力的一种，公权力有什么应然属性，政府权力就有什么应然属性。首先，公权力是至上的权力，它“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”;其次，公权力是公认的权力，社会大多数成员对于公权力表示认可;再次，公权力是法定的权力，公权力的运用受到实体法律和程序法律的严格规制，违法运用公权力会受到法律的制约，也会受到社会的强烈抵制。上述政府权力的应然属性是政府公信力的基础。人们普遍认为，政府权力应该是代表、追求、保护和分配公共利益的权力，因而也是应该被认可和被信任的权力。第二，来源于政府权力运用的实然效能。效能是指事物所具有的正面的、有利的作用。如果政府权力运用实然效能明显，则政府就会获得公信力;反之，如果政府权力运用总是与公共利益相背离，则政府就会丧失公信力。这就是说，政府权力的应然属性并不必然带来政府权力运用的实然效能。如果认为至上的、公认的、法定的权力在实际行政中一定会被合法、合理地运用，那就大错特错了。事实是，由于“公权私掌”的客观现实，加之制约不力，掌权的人用公权力追求私利的现象不仅普遍，而且大有加速的趋势，在这种情况下，政府丧失公信力也就不足为奇了。

政府公信力形成的机制是政府与社会之间的良性互动。在这种互动中，起主导作用的始终是政府。互动的主要程序包括：第一，政府根据公共问题制定解决这些问题的政策，在制定政策过程中奉行科学、民主、公开原则，广泛征集和吸收民意而不独断;第二，政府负责组织实施公共政策，在政策实施过程中奉行以人为本原则，为社会提供优质高效的公共服务;第三，政府设置各种渠道主动接受社会监督，在接受社会监督时奉行“闻过则喜”原则，以积极负责的态度处理每一条批评意见，对于不能采纳的批评意见则说明理由。如果政府在决策、执行和监督的每一环节都与社会保持良好互动，政府公信力的获得就是一件水到渠成的事情。当我们以历史的眼光观察政府公信力时会发现一个规律性现象，即政府公信力的获得必然是一个长期的、点滴累积的的过程，而政府公信力的丧失则可能是短期的、加速的过程。

政府公信力的影响因素

政府是否追求公利。政府是公权力组织，在其运作费用以及公务员的生活费用已由社会完全负担的情况下，政府所剩的惟一任务就是服务于社会。但是，如果政府机关及其公务员在享受社会供养的同时又利用自己的特殊地位为自己谋取特殊待遇和特殊权利，追求自己利益的最大化，则社会的公平、正义就不存在了，政府也就丧失了管理社会的资格和公信力。

政府是否守法。政府是法律的执行者，这种身份使得政府必须首先守法，给社会树立守法的榜样，否则就会丧失公信力。例如，一些地方的行政机关以“治理市场软环境”的名义给执法人员下达罚没款指标，由此导致执法人员乱收费、乱罚款。如此不守法的行为不仅严重侵犯民众的财产权，也损害了政府的公信力。

政府是否诚实。政府不能对社会说谎或者发布虚假信息，哪怕这种谎话、信息是出于“善意”。2005年11月13日，吉林市石化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸，成百吨苯流入松花江，造成松花江水污染。哈尔滨市政府于11月21日上午发布停水公告，将停水原因解释为“对市区市政供水管网设施进行全面检修”，掩盖了停水的事实真相。这一虚假信息使哈尔滨全市陷入恐慌，出现疯狂抢购、黑市交易、交通拥堵、人口外逃等。哈尔滨市政府不得不在当日下午又发布公告，告知市民停水真相。公告发布后，虽然全市的恐慌状态有所缓解，但政府形象已受到严重损害。

政府是否守信。政府守信是指政府讲信用，兑现自己的承诺，履行约定的事情，不出尔反尔。我国一些地方政府不守信的情形比较普遍，政府如此不守信，其公信力的丧失也是必然的。

政府公务员是否清廉。公务员清廉是指公务员清白廉洁不贪腐，公务员清廉则政府公信力高，公务员贪腐则政府就会丧失公信力。近些年来，一些地方的贪腐现象愈演愈烈，公务员因贪腐被惩处呈“多米诺”效应，这些贪腐现象的频繁出现，对政府公信力造成了负面影响。

政府公务员是否有羞耻心。公务员若有羞耻感，知道什么样的作为可耻，才可能做到“有耻且格”。现时，一些公务员无耻之极，不仅表现在容止上的疾言厉色、高视阔步、神气活现、毫不礼让、满不在乎、出言不逊，更表现在对民众的疾苦冷漠不屑。公务员的无耻无格对政府公信力的打击同样是致命的。

地方政府公信力重构的路径与方向

当政府要求社会中的人要具备“纪律、道德、诚信”等美德的时候，政府是否反问过自己，这些美德自己具备吗?如果政府不具备这些美德，政府不仅没有资格要求民众，而且必然丧失公信力。第一，每当政府宣称自己要为社会做些什么的时候，社会就会产生疑问，即政府又要从做这事中捞取什么好处呢?在政府丧失公信力后，即便政府主观上想为社会做些好事，客观上也会受到社会对政府动机的质疑。第二，每当政府想对社会解释说明些什么时，政府越解释，社会就越不相信，使政府陷入“塔西佗陷阱”。可见，公信力的丧失对于任何政府来说都是灾难性的。因此，重构政府公信力是政府继续存在和有效运行的必由之路。对于现时中国而言，重构地方政府的公信力更为迫切。根据上述影响政府公信力的各种因素，笔者认为，重构的重点路径与基本方向如下：

政府必须想民众之所想，做民众之所需，为民众谋福祉，建设服务型政府。中国先哲孔子在论及行政治事时提出了“己所不欲，勿施于人”的方法，即统治者如何才能治理好国家呢?只需推己及人，将心比心。从自己想要什么，推论民众想要什么;从自己厌恶什么，推论民众厌恶什么，然后“所欲与之，所恶勿施”，这样做的结果就是得民心，而“得民心者得天下”。如果我们的政府都能以民众的所欲所求及其满足作为自己做事的出发点和归宿，政府公信力必然会得到提升。

政府必须学会守法，做有纪律、守规则的政府，给社会树立法治政府的形象。法治与法制有何区别?区别就在于前者侧重公权力的合法运用和有效监督，后者则侧重法律制度本身以及由此导引出的社会秩序。法治意味着政府要求社会守法，政府必须率先守法。如果政府只要求社会守法而自己却可以为所欲为，社会秩序总有一天会彻底崩溃。当然，法治政府建设并非易事，但只要下决心建设，没有建设不成的。各级地方政府应该根据本地方的实际情况制定法治政府建设规划，扎实落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》。随着法治政府建设的推进和政府违法违规、不诚实守信等行为的逐步减少，政府公信力自然会提升。

政府机关必须从严管理公务员，尤其是担任领导职务的公务员，严格执行《公务员法》和规范公务员行为的各种文件，建设守法的、负责任的、有廉耻心的公务员队伍。以《公务员法》为基石，我国已基本建立起公务员管理的制度体系，当务之急是这些制度的严格执行。在我国，制度的载体是各级各类国家机关发布的文件，包括法律、法规、规章、党章党规、各级政府及其职能部门的各种规定、行政机关的内部规定等。这些文件全面规定了包括行政首长在内的政府公务员的基本义务和基本行为准则。但是，从实际情况看，这些制度常被束之高阁，许多制度既无拘束力也无执行力。

制度执行不力的主要原因是缺乏制度执行所需的整体环境，包括软环境与硬环境。在制度执行过程中，许多因素都会对制度执行的效力产生影响，包括执行态度与信心、执行障碍预测与防范、执行机构与人员、执行时机、执行程序(方式、步骤、时限)、执行方法、执行具体方案、执行费用保障、执行对象的情绪与态度、执行救济等。这些因素相互联系、相互作用，共同构成制度执行的整体环境，其中任何一个因素缺失，都会使制度的执行效果大打折扣。因此，提高制度的执行力和约束力，一方面需要完善制度本身，使之具体而易于操作;另一方面需要改进制度执行的整体环境，使影响制度执行的各因素形成合力，共同作用于制度执行过程中。通过严格执行《公务员法》和规范公务员行为的各种文件，随着守法的、负责任的、有廉耻心的公务员队伍的建设，我国地方政府公信力的重构是现实的、可预期的。

(作者为中国政法大学法学院教授)