户籍制度改革与农民工市民化的路径（2）

二、户籍制度改革与推进模式

户籍制度管理的严格，实际上是与计划经济体制相适应的，对计划经济的发展也起到了一定的积极作用。从某种意义上说，没有户口，计划经济必定难以为继。因为在计划经济时期，众多社会资源的分配都是凭户口发放和领取的。

然而，随着社会主义市场经济的逐步发展，社会结构不断转型，户籍制度的各种弊端日益明显。特别是户籍制度对人口迁移的严格管控，已对我国城镇化进程乃至整个社会经济的发展产生了深远的负面影响，迫切需要改革。

所以，改革开放以后，我国户籍制度在许多方面都做出了一些重大的调整和改革的尝试，表明现行户籍制度开始逐渐由“紧”向“松”转变。比如，1984年国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户。1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，开始对流动人口实行“暂住证”制度，从而真正赋予了农民在城市就业的权利。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，提出改革小城镇的户籍管理制度。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。这也标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。

特别是进入2003年以后，全国部分地区相继开展了一系列开创性的户籍制度改革的试验，取消农业户口与非农业户口二元划分，逐步推行“城乡户口一体化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、广西、重庆、陕西等12个省、自治区、直辖市已取消了城乡二元的户口划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口登记制度。期间，虽然改革中遇到了一些困难和问题，但毕竟已迈出了最艰难的一步，即城乡二元的户籍制度已经出现松动。

可以说，目前户籍制度改革正朝着更加合理的方向发展。只是，因为全国不同区域之间、不同城市之间经济社会发展存在巨大差异，所以在现有的条件下，各地户籍制度改革难以实行一种模式，进行“一刀切”。各地一般都是根据自身的经济社会发展状况，因地制宜，因时制宜，推进户籍制度改革，制定户籍改革措施，从而出现了多种推进模式并存的局面。清华大学“人口迁移与市民化”课题组通过对全国部分城市的调查发现，根据户口开放程度不同，我国各地户籍制度改革的推进模式大体可概括为三种类型：

第一，严格控制型。这一类型的户籍制度改革模式主要出现在一些“一线城市”，比如北京、上海、广州等地。这些城市因其存在庞大的人口压力，考虑到城市的承载能力，所以在户籍制度改革方面一般比较谨慎和稳妥，改革步伐也相对缓慢。目前，这些城市依然对外来人口和农村人口迁户实行严格控制，大多设有相当严格的落户条件和准入门槛。比如，北京在户籍管理上依然坚持严格的指标控制。由于庞大的人口压力，北京从2011年开始，户籍政策实际上不是放松了，而收紧了，进京户口指标开始明显减少。而这其中外来务工人员能获得的指标可以说微乎其微，绝大多数都是人才引进、投资入户、家属迁入、学生进京等户口指标。只有获得全国劳模称号，或取得高级工、高级技师职称的农民工，才有望在北京落户。相比北京而言，广州的户籍政策稍微宽松一些。2010年，广州市在省政府出台的《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》基础上，开始实施“积分入户”的户籍政策，规定：外来务工人口只要积满85分，即可申请入户。但是，我们调查发现，广州基于控制自身人口规模的考虑，每年积分落户的指标总数实际上只有3000个，并且能真正落户下来的积分数要远远高于基准线85分，2010年落户最低分132分，2011年落户最低分122分。所以，能够落户下来的外来人员绝大部分都是高学历、高技术人才，而对广州700多万外来农民工来说基本上是望尘莫及。

第二，有限放开型。这一户籍改革的推进模式多发生在部分“二线城市”。这些城市因其自身人口压力没有“一线”城市那么大，同时又需要大量引进人才和资本，以促进城市经济社会的快速发展，所以大多情况下都实行的是一种有限放开的户籍政策，即有条件的开放，如资金条件、人才条件等。比如2004年，成都就开始尝试放开户籍政策，取消“农业户口”与“非农业户口”的划分，统一登记为“居民户口”；2010年11月，成都市出台的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》规定：农民可以带着农村产权进城落户，并且享有城市居民的各项社会保障。前提是，农民要先购置一定居住面积的住房，亦即通常所说的“购房入户”。我们调查发现，这一政策的确让部分经济条件好的农民工实现了进城的落户愿望；但是，购房的经济“门槛”实际上也将很大部分农民或农民工挡在门外，因为农村产权所能抵消的房款与房屋实际价格之间还有一个不小的“缺口”。而且，对于市外人员来说，条件还要更高。所以，成都的户籍政策应当说是有限开放的。

第三，全面放开型。所谓的“全面放开型”户籍改革模式主要是在部分三线及以下中小城镇。这些城市多因自身城市规模相对较小，但又迫切需要吸纳大量人力和资本，参与城市建设，促进城市经济社会快速发展，所以开始实行一种所谓基本开放的户籍政策。例如，2004年湖北省鄂州市已经在全市范围内打破城乡分割的户籍管理二元结构，规定凡在鄂州市登记常住户口的居民，可统一登记或改登为“湖北居民户口”。2009年，鄂州又进一步放宽户口迁移落户政策，取消购房入户房屋面积限制，凭《房屋产权证》即可申请入户。这无疑给绝大多数农民工落户敞开了大门。

从调研情况来看，四川德阳户籍政策开放的尺度似乎还要更大一些。2012年7月27日，德阳市召开的“推进户籍制度改革动员部署大会”，提出“零门槛”的户籍制度，入户条件将降到历史最低点。规定：凡在德阳市城镇合法经营、依法纳税一年以上的经商人员，或在德阳市城镇连续务工一年以上的务工人员，或在城镇有合法固定住所或租住稳定住所且连续居住一年以上的人员，本人及其共同居住生活的直系亲属，都可依照相关规定办理入户手续。所以说，德阳的户籍改革模式应当是全面开放型。也因为如此，这次户籍改革也被称为四川省近年来户籍政策最宽松的一次改革。

总之，近些年来，户籍制度改革的“引擎”已经启动，并在全国各地不断推进。虽然各个地方户籍制度改革的模式和进程不尽相同，但是改革方向整体上正朝着打破城乡二元分割，促进农村人口自由流动的方向发展。当然，我们必须要看到现有户籍制度改革过程中也存在着一些问题和不足，具体表现在：

首先，户籍制度改革对落户人员的人口结构具有明显的选择性取向，不具有普惠性。各地户籍制度改革虽然总体上都已放宽了户籍政策的限制，原则上为农村进城务工人员落户城市提供了可能，但是绝大多数城市尤其是一些大城市却又设立了相对较高的资本条件和人才标准，比如购房入户、投资入户、积分入户等，目的在于更多地吸纳资本和人才。而将绝大多数普通农民工或农民挡在了门外。

其次，现有户籍制度改革更多地集中在农业户口与非农业户口之间的形式划分上，尚未从根本上触及更深层次的镶嵌在户口中的各种社会福利。虽然很多地方取消了城乡二元的户口划分，使城乡户口之间的等级差异有弱化的趋势，但实际上并没有实现城乡户口中社会福利或公共服务的均等化，城乡户口的价值依然存在一定的等级分化。“统一城乡户口”虽是未来户籍改革的趋势，但并不是户籍制度改革的全部。户籍制度背后的社会福利制度才是改革的核心。如何剥离附着在户口上的教育、就业、医疗、住房等社会福利，才是未来户籍制度改革的重点。

再次，由于各地户籍制度改革的推进模式不同，有的城市户籍开放程度较高，有的城市户籍开放较低，所以也进一步加剧了城市之间户口的等级差别，即大城市与小城市、小城镇之间的户口等级化和价值化趋势更加明显。

总之，随着户籍制度改革的不断推进，城乡二元的户籍制度已经有所松动，城乡户口的等级化或价值化有明显弱化的趋势。但是，由于各地户籍制度改革推进模式的差异性，以及改革的不彻底性，现行户籍制度实际上并未从根本上实现户口的“去等级化”或“去价值化”；而且，在不同城市之间，户口的等级化观念和价值化意识有进一步强化的趋势。