户籍制度改革与农民工市民化的路径（4）

四、对策建议

户籍制度改革应当说是一个长期而又艰巨的系统工程，需要进行战略思考，做好长远规划。针对现有户籍制度和市民化的路径问题，本文尝试提出以下几点对策和建议：

第一，促进户籍管理的功能转换，逐步弱化人口迁移管理的功能，加强人口登记服务的功能。新中国成立初，为了维护社会公共秩序，户籍制度逐渐建立。当时的功能主要就是进行人口信息登记，了解人口情况，进行身份证明，维护社会治安。?后来，随着计划经济体制的发展，户籍开始逐渐与成为社会资源分配的重要基础。为了保证社会利益分配格局的稳定，户籍管理开始逐渐地朝着加强控制人口迁移的方向发展。然而，随着社会主义市场经济的发展，严格管控的人口迁移制度或户籍制度，已成为横亘在我国城镇化和市民化道路上一道坚硬的“制度壁垒”。因此，为进一步促进城镇化和市民化更加健康有序发展，未来户籍制度改革应当逐步转换户籍功能，把人口登记服务功能放在首位，不断弱化将人口迁移管控功能，使户籍制度向更加有利于促进人口自由流动、改善公共服务的方向发展。

第二，逐步剥离户口中附着的各种社会利益，淡化户口的价值。正如前文所述，户口价值化和等级化和之所以会形成，其中一个核心原因就是户口附着了太多的社会利益。所以，户籍制度改革最重要的就是要逐步剥离附着在户籍上的各项福利制度。可以说，未来户籍制度改革的核心就是要将附着在户口上的各种社会福利进行分解，并以教育为核心使其逐步与户口“脱钩”，为户口“减负”，促进基本公共服务均等化，形成统一的、覆盖城乡的基本公共服务体系，从而逐步淡化户口价值，消解户口等级。这不仅有助于推进我国户籍制度改革从“注重形式”向“更关注内容”的方向发展，也有助于推进我国城镇化发展从“注重数量”向“更关注质量”的方向转型。当户口中附着的社会福利越来越少时，户口价值意识就日益淡化，户口的等级差异就会日渐缩小，那么市民化的阻力就会越来越小。以教育为例，教育无疑是当前户口中最为核心的利益。如果教育能逐渐从户口中剥离，势必为农民工市民化扫除了最大的障碍。相反，如果教育还继续“嵌入”在户口中，并在城乡之间、城市之间进行不均衡分配，那么一切户籍制度改革都只会进一步固化户口等级，加剧户口的等级化和价值化，从而阻碍城镇化和市民化健康有序地推进。

第三，分类指导进行户籍政策改革，创造更广泛、更多元的市民化路径。户籍制度改革应当是一个渐进的过程，?未来可以根据城市规模和发展的不同情况，分类指导，有计划、有步骤地推进。首先，大城市可以适当放松户籍控制。在现有的条件下，全面放开大城市特别是一线城市的户籍政策是不太现实的，也有很大难度。但是，这些城市可以适度降低户籍门槛和准入条件，让一部分高学历、高技术人才有机会落户，特别是给青年大学生更多准入机会，以优化人口结构。其次，加快放开中等城市的户籍限制，努力促进农民工在中等城市进行市民化，这是我国未来户籍制度改革的重点。目前，中等城市因城市规模和发展的需要，在吸纳农民工市民化方面还有很大的空间。这些城市可以进一步放开户籍限制，降低户籍门槛，鼓励和吸纳更多的农民工落户，实现市民化。再次，全面放开小城镇的户籍限制，进一步降低和消除户籍准入门槛和条件，让更多的农民工有机会就地或就近实现市民化。