户籍制度改革与农民工市民化的路径

当前我国城镇化和市民化发展进入了新阶段、新时期。合理有序推进城镇化，不断促进人口市民化，不仅是当前我国社会主义和谐社会建设的一项紧迫任务，也是全面建成小康社会的一个基本条件。而这其中，自然离不开户籍制度改革的推动。党的十八大报告明确强调：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”

户籍制度作为一项基本的人口管理制度，应当说是一切社会管理的重要基础。不仅中国存在户籍管理制度，国外同样也有类似的政策和方法，而且功能也都基本相似，大致包括两个方面：一是人口信息登记，二是人口迁移管理。在国外，户籍制度多称“民事登记”、“生命登记”或“人事登记”，其功能主要在于人口信息的登记和管理，登记内容十分详细，管理特别严格;而在人口迁移管理方面相对宽松，迁移基本自由，一般很少进行限制。

我国的户籍制度在人口迁移的管理方面十分严格。居民必须达到迁入地的一些准入条件后，凭迁出地有关部门核发的准迁证，方能予以迁移;在此之前，居民的各项社会福利和权利难以得到保障。也正因为如此，户籍制度在我国城镇化和市民化的过程中一种有着核心的地位，对整个社会经济的发展产生了直接而又深远影响。

一、我国户籍制度的形成与问题

在中国，户籍制度古已有之，最早可追溯到周朝。《史记》中记载，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查统计人口的意思。后来，虽然形式不断变化，但户籍制度一直以来都是历代王朝的一项基本社会管理制度。其功能主要在于加强人口管理，进行人口统计，作为分配土地、征收赋税徭役的重要依据，所谓“人户以籍为定”。

我国现行的户籍制度主要是在新中国成立后才逐步建立的。建国以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户籍制度也开始逐渐形成。户籍制度的建立，最初是从城市开始的。1951年7月公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，即开始对城市居民进行户口登记。到了1955年，国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》，才正式将户口登记和迁移管理扩展到农村。

1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁布，第一次明确提出“农业户口”和“非农业户口”的划分，确定了我国城乡二元的户籍划分。该《条例》中还规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”这一规定不仅明确了城乡户口迁移和变动的程序，而且限制了城乡户口迁移和变动的可能。

但是，该《条例》在限制人口向城市流动方面的功能，应当说是在“三年困难时期”以后才得以真正执行。“三年困难时期”造成粮食严重短缺，出现了大范围的饥荒，使得大量农村人口开始向城市流动；与此同时，城市的商品粮供应也出现了全面紧张。于是，国家开始全面控制和压缩城市人口，一度出现了“逆城市化”阶段。为了控制城市人口，1963 年公安部开始以是否吃国家计划供给的商品粮依据，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，第一次使城乡二元的户籍划分有了真正的可操作性依据。

紧接着，1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，进一步明确了要强化人口迁移管理，控制城镇人口规模。这一政策对人口迁移的限制和管控在1977年达到顶峰。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》强调：“由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，……应适当控制。”从中可以看出，不仅城乡之间户口迁移存在严格限制，而且不同城市之间户口迁移也开始有了严格地控制。于是，户口的价值差异开始在城市之间出现，城市户口的价值逐渐与城市规模、发展程度等因素联系在一起。譬如，北京曾流行着这样的一句话：“宁要北京一张床，不要外地一栋房”，就集中体现了城市之间户口的等级差异。

户口的价值化或等级化，可以说是当前我国户籍制度存在的一个最基本的问题。这种等级化不仅存在于城乡之间，也存在于不同城市之间。有学者认为，户口已在整个社会中造成了严重的“社会空间等级”。造成这一现象的一个核心原因就是，户口中附着了太多的利益。现行的户籍制度是以人口登记与迁移管理为基础一套基本的人口管理制度，同时也是一项基本的社会管理制度，它不仅包括常规人口登记和上报、人口迁移和管理等人口管理功能，也涉及就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会管理功能，因而存在着明显的“功能超载”的问题。户籍制度的“功能超载”，直接导致了户口中“嵌入”太多的社会福利和利益，如就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会福利无不与户口直接挂钩，可谓“牵一发而动全身”。可以说，户口在社会福利和利益分配中拥有着基础性的地位，这也正是为何户籍制度改革总是举步维艰的根本原因所在。

此外，户口价值化或等级化也与户籍制度对人口迁移的严格管控有直接关系。因为，如果人们可以自由迁移的话，那么完全可以通过迁移来改变自身的社会身份和地位，来消解的户口价值。这样，城乡之间、城市

之间区域发展的不均衡就不至于转化为社会空间的等级化。正是由于户籍制度对于人口迁移的严格管控，导致了整个社会不仅在地域空间上，而且在社会空间上被严格地“区隔”开来。城乡之间、城市之间就像有一道道看不见的“隔离墙”，将大量有落户需求的农村人口、外来人口阻挡在城市之外，区隔在城市之间，因而严重地影响了我国城镇化的进程，以及市民化的可能和路径。发达国家的经验表明：如果说工业化是城镇化的动力，那么人口迁移则是城镇化推进的必要手段，也是城镇化发展的必然结果。