毛寿龙:从结构层面看行政改革

毛寿龙:从结构层面看行政改革

中国行政改革本身有其自身的政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑,但这些逻辑的落实,则需要获得行政改革自身的动力结构,并相应地克服其阻力。本文将从个人选择和制度结构,来分析行政改革的动力和阻力。

任何改革,都需要动力。任何改革,都会遇到阻力。行政改革也是如此。行政改革如果有足够的动力,就能够启动,就能够持续推行,就能够保持其改革的成果。相反,如果没有足够的动力,反而有足够的阻力,改革就很难启动,启动了也很难持续推行,推行后也很难保住改革的成果。中国行政改革本身有其自身的政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑,这些逻辑规定了其改革的过去和未来,但这些逻辑的落实,则需要获得行政改革自身的动力结构,并相应地克服其阻力。本文将从个人选择和制度结构,来分析行政改革的动力和阻力。

一、人的选择:推动改革,还是阻止改革

从人的角度来说,支持改革,还是阻止改革,首先看人自身的知识。比如就政府职能转变来说,相信大政府的,就会阻止政府职能转变;相信小政府的,就会推动政府职能转变。所以,要推动政府职能转变,就要普及小政府的知识,让更多的人相信市场经济、公民社会能够更好地促进经济、社会的发展。因此,改革的共识,是非常重要的。所谓的共识,就是一种普遍性的原则。比如不许偷盗,就是一个可普遍性的原则。这个原则,意味着对财产权利的普遍尊重。它包含许多延伸的内涵,比如不许抢劫,不许破坏私人财产,不许欺诈等。但是,历史上还有一种认识,认为原则上是不许偷盗,但是盗如果是侠义的,比如劫富济贫,就是正义的。所以,偷盗变成了两种,一种是劫富济贫,一种是劫贫济富,一种是正义的,一种是非正义的。

其次,看人的追求。实践证明,实行政府职能转变,发展市场经济,有利于保护个人权利,有利于激发个人的企业家精神和工作精神。这已经为发达国家的经验所证明,而且也为新兴发展中国家所证明。但是,在很多国家,市场经济的改革一直阻力重重,即使意识到计划经济和大政府存在很大的问题,但是政府的职能转变总是很难到位,经常出现反复。其原因是,从认识上来说,大家的意见可能是一致的,但一旦在具体的利益追求上,改革可能对宏观面是有利的,对大多数人来说也是有利的,但是对一些人,尤其是既得利益者来说,改革即使长期来看对他们有利,但短期里对他们不利,或者对他们的相对利益不利,他们就会成为改革的阻力者。对于这些阻力,最好的办法是,改革先从帕雷托最优的项目开始,比如农村联产承包责任制,对任何人都没有损害。然后就是对既得利益者进行赎买,比如事业单位改革,实行老人老办法,新人新办法。利益需要往往压倒一般的认识,这表明,要在制度上设计利益结构,取消既得利益、尤其是特权利益的制度基础。只要利益来自个人自身的努力,而不是有利于特殊利益的制度结构,那么改革有了制度结构的支持。

不过,即使认识上支持改革,利益上也有利于改革,但如果有人追求权力,也会阻碍改革。比如政府职能转变,要减少很多行政审批权,但是这些行政审批权一旦失去,相关部门的人就会失去权力。因此,这些部门就会出于部门权力的原因而反对改革。即使行政审批去掉了,也会想方设法去进行管理,甚至通过所谓的“服务”或者“指导”,甚至“备案”来实施实际上的审批权力。追求权力,当然也会有利于改革,因为核心权力集中一切力量,可以命令一切,动员一切,这可能阻碍改革,但也可以用来推动改革。比如通过强有力的行政命令和控制,来实施五个禁令,一旦触犯禁令,就立即开除。但是,行政命令,对于复杂的三公支出,尤其是复杂的腐败问题,以及懒政的问题,却并没有好的办法。而且,即使启动了改革,一旦掌握权力的人换了,改革成果的持续性依然有很大的问题。

所以,有必要从结构上来认识改革的动力和阻力,从而真正形成有效的改革共识,并在利益和权力结构上支持有效的改革。

二、认识的结构

认识、利益和权力,都有两种结构。一种是单中心的结构,一种是多中心的结构。在单中心的结构里,对改革的认识只有一种见解,认为改革就是真理,不改革就是谬误。实际上,改革的价值,往往是多元的,而且是相互制约的。不改革的价值,也同样的多元的,相互制约的。进步还是保守,改革还是不改革,如果只有单中心认识,势必形成对改革的简单化认识。其结果是,改革本身简单化,而不改革却越来越复杂化,最终走向改革的反面。比如,经济发展很好,经济发展的核心指标是GDP,但是经济自由也是一个重要的指标。GDP和经济自由,前者比较契合单中心的结构,后者契合多中心的结果,于是经济自由让位于GDP,为了GDP,一会儿鼓励汽车产业,一会儿限制汽车消费;一会儿扩大财政支出,一会儿增加财政收入;一会儿放松货币政策,一会儿收紧贷款额度。一只看得见的手,以你无法预料的方式,调控来调控去,目标就是维持一定百分比的经济增长。结果破坏了市场,也破坏了经济发展的治理结构。

在多中心的结构里,对改革的认识,是多元的。经济自由是价值性的指标,它需要有一组制度去落实,而且需要有相关的稳定的政策,比如稳定的货币政策,当年度和多年度复合平衡的财政政策。一旦遇到当前的难题,还可以有一些对策性的方法。但其核心是给消费者和生产者以更多的自由,而不是一味地去调控消费者的消费量,更不是去调控生产者的生产量。

在单中心的结构里,改革总是正确的,以此去强制形成共识。结果,可能是百分百地支持改革,但实际上反改革的力量暗流涌动。在多中心的结构里,改革的共识是试错过程中形成的,支持和反对,都是公开的,共识,是基于不同意见的共识。所以,一旦形成共识,或许只有百分之五十一的共识,它也能推进改革。而且随着改革的进一步推进,共识也能进一步形成。这种共识是充满争论的,所以改革者每时每刻都会碰到多方面的批评,这让改革者小心翼翼,而且注意到改革本身存在的缺陷。这种多中心的认识结构,可以充分利用多方面的知识,同时也可以充分开发多方面的知识。

责任编辑:郭浩校对:佘小莉最后修改:
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