毛寿龙：从结构层面看行政改革（2）

三、利益的结构

利益结构，同样也有两种，一种是单中心的，一种是多中心的。在单中心的利益结构里，核心是国家利益，然后是部门单位利益，最后是个人利益。在这个利益结构里，改革显然是有利于国家利益的，但未必对所有的部门利益、对所有的个人利益都是有利的。其结果就是，为了改革的国家利益，就会牺牲一些部门利益，而且还会牺牲个人利益。比如为了国家利益，要控制行政编制，其策略是冻结三年行政编制。结果，牺牲了三年应届毕业生进政府的权利，而且也牺牲了一些部门的利益，因为可能这些部门这三年正是事业发展时期，急需进人。

急需进人，显然就是部门利益，同时也是国家利益，因为如果不进人，就会影响到某个方面的事业发展，可能影响这个领域的公共管理。比如环境保护。但是行政编制又不能突破。怎么办？妥协的结果是，增加一些人和机构，但用事业单位编制。结果，行政编制控制住了，部门和国家利益都没有受影响。但是，由于这些人不是公务员，其待遇受到很大影响。为了这些人的工作积极性，确保其待遇，于是发明了待遇参公的制度安排，是事业编制，但参公，也就是参照公务员管理。这时，国家利益、部门利益、个人利益都得到了保护，行政编制也没有突破。但是，后遗症很大：行政编制的控制只是表面上的，参公事业编制，本身就是行政编制。事业单位的编制复杂化，为事业单位改革难，留下了很多后患。

多中心的利益结构里，核心利益就是个人的利益。部门利益、单位利益还是国家利益，都是个人的利益。所以，编制数量控制，不是国家利益。国家利益，是个人的公共利益，是部门和单位的公共利益，而部门和单位的利益，其实也是个人的公共利益。在这样的结构里，每个人都有其多样化的利益。公务员、事业单位职工，都只是一个工作。国家设立公务员、事业单位，是为工作设置的，而不是为了个人的待遇而设置的，也不是为了国家的宏观指标控制的。在整个社会经济多中心的格局下，公务员、事业单位职工的身份和等级，并不是一个重要的成就指标，其个人的事迹，才是简历里值得夸耀的。在政府多中心的结构里，个人要通过复杂的结构，才能使自己的部分利益和部门利益相关，个人也要通过复杂的结构，才能把自己的利益变成是国家的利益。

而在单中心的结构里，有些重要的人很容易把自己的利益转变为部门的利益，而部门的利益也很容易转变为国家的利益。比如教育部门要去行政化，是国家利益。但是这个改革一直难以推行。因为，在单中心的利益结构里，教育部门的官员，很容易把自己的职位等级转变为单位的利益，自己是副部级，单位就可以有副部级的利益。而单位有副部级的利益，又很容易转变为国家重视教育的国家利益。于是，又变成了国家需要这些人是副部级。单中心的利益结构如果不转变为多中心的利益结构，这种个人利益绑架单位利益、单位利益又绑架国家利益的格局就不会发生变化，显然教育部门去行政化的改革，显然只是说说而已。而且，真的去了行政化，估计也是表面上去了，实质上依然是一样的。比如国有企业去行政化了，但是很多国有企业老总都很容易平调为副部级官员。他们还是单中心利益结构的受益者。

四、权力结构

权力，也有单中心和多中心之分。单中心的权力结构，在绝大多数情况下，基本上是不容易改革的。因为改革都容易把自己改下来。所以，在单中心权力结构里，改革往往是稀缺的产品。除非形势发生了很大的变化，不改革就要走向灭亡，或者外在的压力很大，而且改革比较容易，有现成的路可以走，而不必有任何探索的成本。从中国改革开放的历程就可以看到这个因素。改革开放之前，中国的经济社会、政治形势坏到了极点。文革后政治格局里，新掌权的领导人恰恰有利于改革开放。上世纪七八十年代，全世界都进入了一个改革开放的格局。中国改革开放，只要对境外稍稍开点口子，就很容易实现改革开放的成果。但是，既使这样，改革的阻力依然是很大的。单中心的权力，可以让改革开放的领导人大刀阔斧地推进改革，但是单中心的权力，往往只是部分集权，很多操作权都分散在单中心结构的复杂的框架里。结果，改革开放成果虽然也为全体人所共享，但相当大部分的利益，都分散在这些复杂结构框架里了。

单中心的权力结构，目的是要建立一个令行禁止的高效的行动团体。但是，要建立高效的令行禁止的行动体，必须同时建立一个按照身份等级分配权力的结构，同时也要有一个按照身份等级分配利益的结构。为了降低认识的成本，还要建立一个认识结构，来让整个系统能够快速形成共识。单中心的权力结构、利益结构和认识结构，是一个整体。在这样的结构里推行改革，显然不是一个容易的事情。小平同志的做法，就是划几个经济特区，来推进改革。在这个单中心的结构里，切割几块，作为改革的桥头堡。然后让开放后外来的春风，吹绿祖国的大地。但是，小平同志并没有改变这个单中心的结构。在他去世之后，虽然因为加入世贸组织等因素，使得中国能够充分利用国际市场，从而制造了所谓的中国奇迹，但是，很多方面的改革，包括行政改革，遇到了结构性的阻力。如果不从结构上来思考这个问题，思考结构上改变改革格局的办法，可以说，中国行政改革如果不进行是实质性的改革，比如真正实现廉洁政府，真正实现政府职能转变，那么科学决策、民主决策、责任政府、阳光政府等，就不会真正启动，即使启动了，也很难真正实现预期的目标。

总之，改革需要共识，需要利益结构的支持，也需要适当的权力结构。在这样的结构里，改革就能够获得足够的支持，并克服各种阻力，而且改革一旦启动，就会得到结构性的支持，其成果也会得到结构性的巩固。从结构上理解有关改革的认识，改革的利益和改革的权力，使其从单中心转变到多中心，非常重要。