大部门制：纵向改革更关键（2）

大部门内的纵向改革是整个改革的重点和核心　　

将以决策和执行分开为基础的纵向改革视为重点和核心，是因为它承载着大部门制的主要体制优势。其一，十八大报告要求的政府部门“职能科学”需要在决策与执行分开的基础上完整实现。职能科学应该包括三层含义：一是整个政府职能的配置科学合理。凡市场、社会能较好解决的问题政府不必介入或替代，而需要政府履行管理服务使命的职能又能够在各部门间清晰划分、合理配置，避免交叉重叠或空白情况。各部门内部也需要进行职能的横向合理配置，清除推诿扯皮的空间。二是需要进行职能的纵向流程性科学配置，使决策科学化、民主化，执行专业化、高效化，各管理环节职责分明，运转顺畅。而决策与执行不分的职能体系就很难做到这一点。三是以决策和执行分开实现职能的有机统一，因为只有在决策环节才可能做到多种相关职能通盘考虑、内在整合。政府的战略追求能够将各种长期被部门化分割的细分决策职能统合起来，以整体性思维形成最现实合理的决策。而执行层面追求的是专业分工基础之上的细致高效。两者准确对接以全面实现职能有机统一。

其二，十八大报告要求的政府部门“结构优化”需要在决策与执行分开的基础上落实。结构优化包括两层意义：一是整个政府的组织结构框架符合国情、设计合理，并根据时代变化不断调整，满足效能和效率的要求；二是部门的划分和部门内部的组织结构科学合理。从计划经济时代细分到产业内部的专业经济管理部门演变到适应市场经济初期的较大行业管理部门，再到与较完善市场经济体制相适应的、实行大系统管理的大部门体制，这个结构优化过程清晰地显示了改革的方向性。但结构优化到达大部门的内部时，就必须推行决策机构与执行机构的分开。从发达国家和地区的情况看，在大部门制中决策机构是一个规模相对较小的高度综合性机构，其与执行机构的工作性质完全不同。执行机构则不仅在规模上远远超过决策机构，而且按照执行任务的区别高度分化，数量众多并且种类不同，相互之间差别可以很大，便于将政府公共服务的提供和实施两者分开，保障后者的灵活性、专业化和高效率。如果不实行决策和执行在机构上的分开，“结构优化”就不能实现。所以，十七大报告曾经把“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”定性为一种“权力结构和运行机制”。只有建立这样的组织结构，才能够形成相应的运行机制，达到“结构优化”的要求。

其三，十八大报告要求的政府部门“廉洁高效”需要决策与执行分开的机制促进实现。在具备多重专业监督机构、督查机构和党纪国法政纪等的情况下，为什么政府部门的腐败现象依然非常严重、效能状况依然不佳？一个重要原因是部门内常态化的相互监督几乎不能发挥作用。从原理上说，监督能量的大小和自主权成正比。在所有下属皆绝对听命于一把手的情况下，上下左右之间不仅不能真正监督，而且更倾向于相互掩饰配合。所以，大部门制的制度设计就是要通过实行决策与执行的分开，保障执行机构拥有相当程度的自主权，使其与决策机构之间形成有效的相互监督之势，否则大部门就不仅形不成制度优势，而且无异于制造一种更加难以监督的超级怪兽，失去其应有价值。