“增量优化”改革不是装旧酒还是新酒的问题

近来，围绕今年国务院新一轮机构改革议题在学界引起较大反响。有人担心，这一轮机构改革只是“新瓶装旧酒”；也有人坚持，这一轮机构改革是“新瓶装新酒”。在笔者看来，新一轮机构改革是一场“增量优化”改革，不能简单地以装旧酒还是装新酒，来作为评判政府机构改革实效的分水岭。

“增量优化”改革的内涵　　

增量改革原是经济学术语，之后，被广泛应用到其他学科话语体系中。作为引入到公共管理的学术概念，“增量优化”改革是指通过增量式的机构改革先行，改革效益产生动力效应，激活原有政府机构“存量”的改革，推进政府组织结构的不断优化，最终形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府机构职能体系。

“增量优化”改革有以下三个层次的基本内涵：第一，“增量优化”是建立在原有“存量”基础上的改革，需要足够的“存量”基础来支撑。自1982年以来，国务院进行了多次的机构改革，已经积累了一定的“存量”基础。同时，成熟的改革条件也是不可缺少的“存量”基础，包括经济基础、政治支持、社会拥护和理念共识等要素。第二，“增量优化”是一个渐进优化的过程，是对原有“存量”质的增加。“增量优化”采取渐进式措施优化政府组织结构，具有平稳性、过程性、实效性等特点。机构改革不是简单的名称更改，也不是机械性的机构裁减或合并，而是对亟需改革的那部分机构先行调整优化，注重突破性改革效益的实现，使得政府组织结构整体布局更加科学。第三，“增量优化”能够催生动力效应，激活原有政府机构“存量”的逐步改革和完善。在“增量优化”改革效益的示范性影响下，亟待完善的组织结构得以优化，也就使得剩下相对不合理的机构设置日益突显出来，正好为进一步深化机构改革创造动力源，逐步改革和完善原有的政府机构“存量”，最终构建符合人民群众需要的政府机构职能体系。

新一轮机构改革的“增量优化”特征　　

中国的国情特点决定了政府机构改革并不能一蹴而就，而是需要进行增量式的优化改革。2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）正式发布，是改革开放以来的第七次政府机构改革。显然，这一次改革不是形式化的名称变更，也不是突变性的大裁减或大整合，而是一场在“存量”基础上的“增量优化”改革。相对于前六次机构改革，这一轮改革的特征在于着重加强以下三个亟需完善领域的“增量优化”。

第一，强化三方职责边界，正确定位政府角色。《方案》强调：“这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系。”这就要求，必须处理好政府、市场和社会三者之间的关系，强化三方的职责边界。也就是政府职能是否着眼于宏观管理，市场是否在资源配置功能中得以充分发挥，社会力量是否能够积极参与到公共事务的管理中来。正确定位政府角色意味着，政府要真正做到该管的要管好，不该管的放心交给市场和社会力量去发挥。

第二，加大资源整合力度，稳步推进大部制改革。《方案》明确了大部制改革的方向，“实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构”。推行这六个大部制改革的任务在于，改变多头管理、协调繁杂的局面，整合职能相近的机构，把行政资源理顺调配到一个大部门机构里。这样既能精简不必要的机构设置，又能强化部门的统一协调能力。改革后，国务院正部级机构减少4个。其中，国务院组成部门精简了2个。