释放城镇化潜力需更大的改革决心（2）

贾康：新型城镇化需一元化的公共财政支持

要想实现城镇化带来的巨大增长潜力，需要一系列前提条件，最关键就是要在基本公共服务均等化方面形成有效的可持续机制，使这个潜力释放的过程相对平稳。同时实现配套改革突破、攻坚克难，实质性地推进配套改革。

在公共财政支持方面需要以一元化的公共财政作为支持后盾。至少有四方面：第一，要形成全口径预算概念下的公共资源配置全景图，进而优化公共财政结构。公共资源在财政分配上与整个社会资源优化配置紧密联系。在公共财政全口径预算框架里，不再存在预算外资金的概念，在一个预算体系之内形成相对独立而互相衔接的公共收支预算、国有资本预算、基金预算和社会保障预算四个组成部分。这是公共财政一元化支持新型城镇化的框架，似乎是一个技术问题，却带有实质性改革的性质，是触及既得利益格局的制度建设。

第二，要有非歧视性的城乡基本公共服务体制和运行机制。基本公共服务供给要按均等化的方向演变，比如说现在有户籍的和无户籍的人口明显不是一个国民待遇。农民工概念其实是一个荒唐的概念，他已经在城里就业，但是因为他的户籍不在城市还在农村就成了农民工。所以，公共财政别无选择，必须渐进地以一系列运行机制的改进来走向非歧视性的公共服务供给。这个过程是长期的，我估计要先从难度比较小的区域开始最后到大城市，最后完全取消歧视性的两种户籍制度，难度最大的北上广要在最后的阶段，在条件配套下实现。

第三，要与区域发展战略、土地制度、不动产制度改革等协调配合。财政角度支持新型城镇化，政府必须发挥顶层规划功能而引出的主题功能区规划功能，必须协调区域之间发展空间的各种复杂矛盾关系等。土地制度不动产制度的改革至关重要。不动产作为关键的最稀缺的城镇化过程中间的生产要素，它的流动、交易、财产保护、财产登记相关税收制度等制度建设应该放在一个通盘合理的配套方案里面去考虑，财政必须支持这样的配套改革。

最后，要积极引入公私合作伙伴关系(PPP)，建设新型城镇化过程中间有效的筹资放大机制和管理增效机制。单靠政府的资金支持城镇化有很大难度，有人测算今后几十年需要60万亿以上的投入，缺口一望而知。但是，通过运用公私合作伙伴关系使已经壮大起来的民间资本、社会资金进入城镇化过程、形成合力，筹资的难题就有望得到相对顺利的解决。

刘尚希：公共服务需跟人走

首先要理解人口城镇化。人口城镇化的实质是农民变市民，这是一个常识。农民怎么变市民，根据国情来，这不仅是一个概念，更是一个实际的非常复杂的过程。涉及户籍身份、社会身份、职业、住房、社会保障等各方面的变化。

农民变市民的过程存在不确定性，可能引发公共风险。农民变市民，实际上是一个质变，变化并不仅发生在物理空间、地理空间，非常复杂，在就业、收入、消费、居住、子女求学、就医等各方面充满了不确定性。而微观、个体层面的不确定性会演变成宏观上的公共风险。

第一个公共风险是农民工全体收入由于工作不稳定而增长缓慢，容易产生新的城镇内部的二元化，原有的城乡二元化会复制到城市内部，形成本地人和外地人两个不同群体。

第二个公共风险是导致扩大内需受阻。仍在增加的2.6亿农民工是不可忽视的群体，若其收入与消费不稳定，无法升级，不利于扩大内需产生。

第三个公共风险是宏观经济效率难以提升，劳动力流动性过大，劳动力素质难以提高，企业招工成本高，难以稳定发展。本地人与外地人之间的融合比较困难，需要相当长的时间，进而增加社会领域的公共风险，会辐射到各个层面。

财政体制改革是化解这些公共风险的必要的宏观条件。

第一，财政是降低不确定性和防范公共风险的基本手段，要解决伴随城镇化的公共风险问题，离不开财政。

第二，社会人口的流动，实际上需要公共服务提供方式的转变，即“公共服务跟人走”。

第三，要重新调整各级政府的责任，尤其是财政责任，事权、财权重新组合。

第四，财政体制改革的要点是建立辖区财政责任制度。事权要重新划分，有些事权要上移，有些上移到中央，有些上移到市;要重新界定财权的划分，重新定义基本公共服务均等化;要调整转移支付的依据，过去是按户籍人口，现在必须要按常住人口，这会给财政体制改革带来严峻的挑战。