论中国共产党党内法规的性质与作用（2）

现代法的范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，不仅包括硬法，而且也包括软法。作为与国家法相对应的“社会法”，是指由社会公权力主体，如政党、社会团体、行业组织、社会自治组织等制定的调整其内部关系和相应社会公权力运作所涉及的外部关系，规范社会公权力组织内部机构、内部成员行为以及相应社会公权力运作所及外部组织、外部人员行为的规则系统。[9]作为与“硬法”相对应的“软法”，是指由公权力主体(包括国家公权力主体、社会公权力主体、国际公权力主体)制定或认可的规范相应共同体成员行为，调整公权力主体与相应共同体的关系、公权力主体与相对人的关系、公权力主体相互关系的，不具有国家强制约束力的规则的总称。[10]

相对于国家法和硬法，社会法和软法有着更长久的历史。作为国家法和硬法的基础的国家在人类历史上的存在是非常短暂的，而作为社会法和软法的基础的社会却与人类的生存、活动有着同样长久的历史。恩格斯说，“国家并不是从来就有的。曾经有过不需要国家，而且根本不知国家和国家权力为何物的社会”。国家是与经济发展的一定阶段与阶级的产生和阶级斗争相联系的。“在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时，国家就由于这种分裂而成为必要了。现在我们正以迅速的步伐走向这样的生产发展阶段，在这个阶段上，这些阶级的存在不仅不再必要，而且成了生产的直接障碍。阶级不可避免地要消失，正如它们从前不可避免地产生一样。随着阶级的消失，国家也不可避免地要消失。以生产者自由平等的联合体为基础的、按新方式来组织生产的社会，将把全部国家机器放到它应该去的地方，即放到古物陈列馆去，同纺车和青铜斧陈列在一起”[11]。由此可见，国家并不与人类社会同在，在阶级社会之前和之后，并不存在国家。但是，在不存在国家的社会中，人类的行为不能没有规则，人们之间的社会关系不能没有法调整。只是这种规则不是由国家制定或认可，这种法不是由国家强制力保障实施。这种规则之所以与国家法、硬法一样也称“法”，是因为它具有法的一般特征：由一定的人类共同体通过一定的程序制定或认可；反映共同体全体成员或多数成员的意志和利益；规范共同体成员的行为；调整共同体内部和外部的各种关系；通过一定的激励和制约、制裁措施保障其实施。

社会法和软法不仅存在于人类长久的没有国家存在的历史时期，而且也存在于有国家存在，即国家社会并存的人类社会历史阶段。国家不是哪一天突然产生的，也不是哪一天突然消亡的，其产生和消亡都是一个相当长的历史过程。在国家形成的初期，社会因素的比重大于国家，人们的行为受制于社会必然甚于受制于国家。之后，随着经济的发展和政治的演进，国家越来越强势，社会越来越萎缩，以至于到后来国家几乎垄断了对人类共同体各个领域、各个层面的控制权。这时，在人类共同体的生活中，国家因素大大超过社会因素，人们的行为虽然不能说完全受制于国家，但无疑主要或已根本上受制于国家。然而，人类社会发展到今天，国家与社会的关系又开始发生了新的变化，新的转折：随着市场经济和民主政治的发展，公民社会日益成长，部分国家公权力开始向社会转移，人们的行为即受制于国家，同时也越来越多地受制于社会。正是在这样的历史条件下，在规范人们行为，调整社会关系的法规则体系中，国家法和硬法的比重开始逐步降低，社会法和软法的比重开始增加。尽管在相当长的一个历史时期内，国家法和硬法在法体系中的主体地位并不会改变，相应的法规范更不会消失。

毫无疑问，剖析“党内法规”的一般特征，其基本定位应该属于社会法和软法，而非国家法和硬法。但是我们这里研究的是中国共产党党内法规，而非一般政党的党内法规。中国共产党党内法规相较于其他一般政党的党内法规，虽有共性，但也有特殊性，或更有特殊性。中国共产党党内法规的特殊性是由中国共产党本身的特殊性决定的。《中华人民共和国宪法》明确确立了中国共产党对国家的领导地位[12]，中国共产党的组织可以根据宪法和法律直接行使某些国家公权力，如党对军队的绝对领导、党管干部(包括党的干部，也包括国家的干部)、党对国家经济、社会重大事务的决策，等等。当然，中国共产党对国家的领导和对公权力的行使是依法进行的。《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。[13]这里的“各政党”，当然包括中国共产党。这里的“法律”，自然是指国家法。但是，中国共产党依法领导国家，依法执政所依之“法”却不仅包括国家法律，而且包括党内法规。党内法规本来是规范中国共产党党内事务的，但是，由于中国共产党在中国的特殊地位，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。从而，中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素。例如，中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》[14]、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》[15]、《关于引咎辞职干部两年内不得提拔的规定》[16]、中共中央办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》[17]、《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》[18]、《国有企业领导人员廉洁从业的若干规定》[19]、中共中央纪委《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》[20]、中共中央组织部《公务员调任规定(试行)》[21]、《关于因公出国人员审查的规定》，[22]等等。中国共产党依法领导国家，依法执政既要依国家法律，又要依党内法规，二者怎么统一呢？二者统一的原则就是党内法规服从国家法律，国家法律优位于党内法规。对此，《暂行条例》明确规定，党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触”。[23]

三、对党内法规姓“法”质疑的释疑解惑

对于党内法规姓“法”，党内和党外学者均有人提出质疑，认为“党内法规”提法不妥。在诸多质疑者的质疑意见中，曾市南先生发表在《中国青年报》上的《“党内法规”提法不妥》[24]一文中的意见较有代表性。下面我们即对该文提出的质疑意见作一分析。如果我们的分析能释曾文之疑，那么，大体上也应该能解其他异议之惑。

该文对“党内法规”提出的第一点质疑是：政党组织不拥有立法权限。文章作者认为，《立法法》规定的立法权限包括七个层次：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律制定行政法规；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规，但须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行；民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构在本部门的权限范围内制定部门规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定地方规章。《立法法》没有授予作为政党组织的中国共产党以立法权限，故党组织不能成为立法主体。从而，将《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》等称为“党内法规”，赋予其“法”的性质是与《立法法》相违背的。

这一质疑的失误主要是混淆了“国家法”与“法”的概念。国家法是法的一种，但不等于法。法除了国家法以外，还包括国际法和社会法。《立法法》本身是国家法，当然只规定国家法的范围、层次、制定主体和制定程序等，而不会规定国际法、社会法的范围、层次、制定主体和制定程序。就像国际法不规定国家法的范围、层次、制定主体、制定程序而不能否定国家法的存在，不能否定国家法的“法”性质一样，国家法不规定国际法、社会法的范围、层次、制定主体、制定程序也不能否定国际法、社会法的存在，不能否定国际法、社会法的“法”性质。

国家法不仅不否定国际法、社会法的存在和国际法、社会法的“法”性质，有些国家法还对国际法、社会法在特定场合的适用和效力作出明确规定。例如，《民法通则》第142条规定，“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”；“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例”。这里的“国际条约”，即为国际法。这里的“国际惯例”可以认为是社会法，或社会法与国际法的交叉。又如，《公务员法》第4条规定，“公务员制度……贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”。这里“中国共产党的干部路线和方针”即为社会法，是由中国共产党的“党内法规”规定的。这里的“党管干部”，当然不是党随心所欲地管，而是依法而管。“依法”即包括依国家法，也包括依党内法规，依党内法规规定的党的干部路线和方针。

除此以外，许多民法和行政法的单行法都规定相应社会关系的调整，除适应相应国家制定法的明确规定外，还要适应社会法确定的“公序良俗”规则、公平、诚实信用、信赖保护、比例原则等。[25]这些社会法的规则、原则一经国家法认可，即构成国家制定法规则。但是这些规则、原则的具体内容，仍留在社会法中，属于软法的范畴。我们不能认为只有国家法确定的这些规则、原则是“法”，而明确这些规则、原则具体内容的社会法、软法就不是“法”。

该文对“党内法规”提出的第二点质疑是：党内条例不具备法规特征。文章作者认为，《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》规定，“条例”是十三种正式常用的文件中的一种，由领导机关制定或批准，规定某些事项或机关、团体的组织、职权等带有规章制度性质的文件用“条例”。可见，党内条例属于党的政策性和制度性的文件范畴，如《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》本身就是一种文件，不具备法规特征，与法规是两种不同属性的概念。