中国特色的社会主义道路究竟“特”在哪里（2）

二、拥有一批经营性竞争性国有企业，应是我国社会主义市场经济有别于资本主义市场经济的一个重要特征。这是我国社会主义基本经济制度与市场经济相“结合”的必然结果。

在社会主义市场经济体制下，既不是像计划经济那样由国有企业一统天下，也不像西方市场经济那样由私人企业一统经营性竞争性行业和领域。但要实现社会主义基本经济制度与市场经济相“结合”，须从改革国有企业为“突破口”。为此，有必要分清、分开两类不同性质、职能、营运原则的国有企业。

一是提供公共产品和公共服务的国有企业。这类国企体现了作为政治实体的国家即政府的职能，它们有以下特性：（1）它们的生产与经营具有公共性，是为了满足公众经济生活、文化生活、社会生活和公共消费的需要，目的是把政府所辖地区铸造成一个良好的投资环境、经营环境和生活环境；（2）它们的经营是非赢利的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它们不宜由私人经营或私人无力经营；（3）它们的资金来自本地区的财政拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格向公众提供公共产品和公共服务（如水、电、公安、教育、福利住房等）。有些公共产品与公共服务，可以通过采购、招标甚至BOT方法吸收私人企业或外企参与，而由这类国企向公众的提供作为公共消费，只能作为非赢利性、公益性甚至福利性经营。这类国企应是各级政府所有制企业，谈不上“政企分开”。国外经验表明，这类企业大多数由各级政府财政部门及有关部门管辖，当然这个财政是受到议会和政府部门严格监督的公共财政。

二是属于经营性、竞争性行业的国有企业。这类国企是社会主义市场经济所特有的，而资本主义市场经济中竞争性行业和领域全由私人企业一统天下。这类国有企业体现了作为经济实体的国家的职能，它们有以下特性：（1）它们是经营性的和赢利性的，以赢利为目的；（2）它们自主经营、自负盈亏，有着内在的“成本—收益”经济原则的硬性约束。尽管它们的初始投资来自政府的财政预算，但一旦投入到国有经济实体系统就完全离开政府财政部门；（3）经营性竞争性国企有一部分属于关系国家经济命脉的行业和领域（如金融、交通运输、通讯等），大部分属于一般经营性竞争性行业和领域。一般经营性国企看重的是便利的市场进入和退出机制，注重国有资产保值增值，如有必要或有利可图可随时转移；而关系国家经济命脉的经营性竞争性国企，其存在与发展对国家具有重大战略意义，既不可因其重要而由国企垄断全行业，应确保这一领域的竞争性，也决不可因有人（私人大企业集团或跨国公司）出高价而退出（出售），应确保国企在此重要竞争领域的主体地位。不过，所有经营性国企的发展应全靠自身的有效经营和竞争能力。

上述两类性质、职能、营运原则完全不同的国企，前者履行的是公共服务型政府职能，后者履行的则是作为经济实体国家所要求的资本经营职能。我过去把前者称之财政账户项目类国企，把后者称之为资本账户项目类国企。对上述两类不同的国有企业，我们应在理论、认识上加以分清，在实践上应分属不同的管辖体系，对其分开管理以贯彻“政企分开”原则。可是这两类性质、职能、营运原则不同的国企，过去一向都属政府所有制，政府一身兼有政治实体和经济实体的双重身份和双重职能；过去是计划经济的体制源头，现在仍是“政企不分”、“政经不分”的症结所在。政府若不从经济实体的身份和职能中脱身，便难以完全从经济发展型政府转化为公共服务型政府；同时经营性国企若不从政府身上剥离开来（脱离“政府所有制”，我把这称之为“政府瘦身”），也难以实现“政企分开”和“政经分开”，难以建立健全的公司治理机构。但须强调指出，将经济实体的身份和职能从政府身上剥离开来，决不是根本否定国家作为经济实体的身份和职能，更不是搞什么国退民进或全盘私有化，而是另外（在政府之外）设置一个作为经济实体的国家的载体（如“人大”），成立一个经营性国企体系。所以，应该退出经营性、竞争性行业和领域的是政府，而不是国有企业。为了确保这类国企的“自主经营”权，必须贯彻“政企分开”，维护企业“产权明晰”，实行股份制改革，建立有效的公司治理结构，使公有制基础上的经营性国企能融入市场经济。所以，“政企分开”是经营性国企改革的关键所在。

三、重塑“国资委”

“政企分开”讲了多年，也做了不少工作，一些政府部门（如轻工业部、纺织工业部等）也改成了什么“总公司”或“集体公司”，不仅如此，还专门成立了“国有资产监督管理委员会”。但问题是，“国资委”的身份不明。国资委作为政府的一个部级单位，由国务院授权代表国家履行投资人职责，使国企仍未摆脱“政府所有制”的框架。而且“国资委”的定位不明确。它并未受国家最高权力机构（“人大”）的委托具有“国企”投资人或所有者的资格，而且顾名思义，只有“监督”、“管理”的权责。那么，究竟哪个部门受命作为国企投资人或所有者？还有，“国资委”管辖的范围是否限于经营性、竞争性行业和领域的国企，抑或还覆盖公益、福利性的国企？目前“国资委”监管的只是实业性国企，不涉及金融行业和领域的国企；金融领域设证券会、银监会、保监会，只负监督、管理之责，谁是金融领域国有资产的所有者或投资人？这一切均未做到“产权明晰、权责明确”。这表明国企改革有待进一步推进。如果说提供公共产品和公共服务的国企为各级政府有关部门所主办、持有和管辖，那么广大经营性、竞争性国企则必须贯彻“政企分开”原则，必须从政府所有制中解脱出来。

因此，有必要重塑“国资委”，将它定位为经营性、竞争性国有资产委员会，独立于政府各部门外，作为经营性国有经济实体的体制载体，受各级“人大”委托作为经营性国有资产的所有者或投资人，对各级“人大”负责，但接受政府有关部门监督。中央及地方新型国资委之间没有上下级直接隶属关系。相互尊重“产权”，地方国企和央企之间可以相互参股甚至“控股”。这么一来，凡属提供公共产品与公共服务的非赢利性、公益性、政策性的国企为各级政府所有，靠本地财政支持；凡属经营性、竞争性的国企为各级“人大”授权的新型“国资委”所有，靠自主经营，摆脱了“政府所有制”的羁绊。两类性质不同、职能不同、营运原则不同的国企，分属两个不同的管理体系，泾渭分明。

关于如何在政府之外设置一个统辖经营性国企的体制载体，我过去曾有过三种初步设想：（1）由人民权力机构（各级“人大”）授权经营性国有资产委员会，持有“统辖经营性竞争性国企、挣脱政府所有制、贯彻政企分开原则”；（2）在国有经营性资产体系内成立一个三层次管理、营运机制：国有资产（经营性）管理委员会——国有资产经营公司（或国有资产投资公司）—经营性国有企业。在新型“国资委”和经营性国企之间，建立国有资产投资公司之类的金融中介机构，不仅起到“防火墙”作用，还可以发挥更合理的分配和再分配社会资源的积极作用；（3）由国家建立或国家支配的各种公共基金（如社保基金、共同基金、保险基金、投资基金、科研基金等）也可通过金融中介机构成为国有企业的主要投资者（即控股者），实则把国有企业从政府所有制转为“社会所有制”（或基金所有制）——一种新型的公有制。以上三种选择，可以任选一项，也可同时采用，公有制可以有多种形式。还提一点，国有经营性金融资产，有其一定特殊性，可以分别设立国有经营性实业资产管理委员会和国有经营性金融资产管理委员会，由国有资产（经营性）管理委员会统辖，或分别直属“人大”管辖（此问题须另作专门研究）。

中央及各级地方新型国资委均无直接隶属关系，各级国资委只对本地“人大”负责，要确保国企的产权明晰和自主经营，无论是本地政府或上级国资委均无权任意“调拨”国有企业或“国资委”的资金。如须移动或并购，均须通过企业董事会审议讨论决定，重大项目须经当地“人大”审议。经营性国企应和私企、外企一样，只给政府交纳应交的税收，确保国企、私企、外企平等地处于同一起跑线上公平竞争。至于利润如何分配，应由国企董事会决定，主要用于开发新技术、新产品、产业升级和股东红利，毋须“上缴利润”（跟2007年前一样）。可是2007年后则要求国企（央企）上缴利润给财政，不言而喻，国企（央企）若亏损，应由财政补贴。这么一来，国企便不是“自主经营”而是躺在财政身上，贯彻的依然是“政府所有制”，政府依然一身兼有“国有经济实体”和“政治实体”双重身份和职能，跟计划经济下政企不分的国企差不多。如若国企（央企）要上缴利润，在实行股份制的情况下，可由企业中占支配地位的国有资本上缴它所得的红利，维护其它股东的合法权益。至于经营性领域内国企（央企）凭恃特殊垄断地位而获取的巨额垄断利润，可征收高额垄断税（税率可高达100%），由政府财税部门收取用于公共开支，可谓“取之于民，用之于民”，不容国企（央企）或国资委坐享垄断利润。