中国特色的社会主义道路究竟“特”在哪里（3）

四、建立国家资源委员会——政府不再掌管、支配、经营性国有自然资源

我国自然资源（国土资源）虽名为国家所有，实则为政府（中央和地方）所有。例如，关于土地问题，《宪法》规定，城镇土地为国家所有（即政府所有），农村地方为集体所有。然而，集体所有的“产权”十分脆弱，地方政府可随意以“征购”侵占。实际也成为“政府所有”。与此同时，传统体制给人们养成了一种传统习惯意识，认为“国有”就是甚至只能是“政府所有”，“天经地义”不容置疑。正是在传统体制和传统意识的支配下，一些地方政府便凭籍权力搞“拆迁”（甚至暴力拆迁），在农村置集体所有制“产权”于不顾，搞土地“征购”（低价征购），政府垄断了土地的供给、审批、定价，收取巨额土地出让金以及其它相关税费，作为自身财政取代的重要财源。严重的是，政府多有短期行为，土地批租一般为30年、50年或70年，许多现任政府总想在自己任期把经济搞上去，便把今后几十年要用的土地尽多尽早地批租出去，换来巨额资金，形成投资热、开发区热、城镇扩建热，不仅短期造成经济过热，甚至还会长期造成水土流失、破坏资源与环境、窒息今后经济可持续发展。这就是“土地财政”造成的流弊，但追本溯源，是垄断土地资源的结果，是自然资源开发、经营中“政企不分”的产物。不仅如此，随着新地区开发和旧地区改建，随着基础设施不断改善，地价和房价相互推涨，地方财政收入倍增。官员和开发商相互勾结日盛。无怪乎各地热衷于建造豪华大厦、别墅、高尔夫球场，而保障、廉租房、经济适用房的建设却冷淡应对。也无怪乎中央虽三令五申而房地产市场涨势难以平抑。无怪乎近些年前落马官员中土地及基建官员居多。这从一个方面表明政企不分，政府对国土资源的垄断已成了贪腐罪行的渊薮。为此，必须从体制上把政府从自然资源所有者的地位（宝座）上摘除出来，由政府之外的另一个作为国有经济实体的机构——国家资源委员会来掌管。

各级建立国家资源（包括土地）委员会，由各级“人大”授权作为国有资源的所有者载体，受各级“人大”管辖，对各级“人大”负责，接受本地政府及有关部门监督。土地和其它自然资源一样，一经开发、利用和经营，便成为经营性资产，如果批租给国有企业经营（也可批租给私人企业经营），就应归国有经营性资产管理委员会管辖。这符合“所有权与经营权相分离”的原则。国家资源委员会作为受权的所有者，应负责审查政府或有关部门提出的资源开发利用规划，负责审查资源开发人（国有或私人公司）的资格，举行多次听证会，并报“人大”有关机构审议通过。凡属用于高速公路、铁路、公屋建造、机场、码头等基础设施建设所需用地以及须由国家垄断的重要战略资源（如铀、黄金、稀土等），一经本地“人大”及上级国家资源委员会批准，便可交由当地政府有关部门（如国土资源部门、城建部门）开发使用；凡属用于经营性的商品房建造和其它自然资源的开发和经营，按公平、公开、公正原则向国有企业和私人企业招标，分别将土地或其它自然资源的使用（开发）权转让给国有企业或私人企业。国家资源委员会自身不从事经营，只收取资源使用权转让金，并可以此收入建立国有资源开发基金，此项基金及其收益（经“人大”同意及上级国家资源委员会同意）可用于资助政府的环保工程、公屋建设、购买本地政府发行的债券。而且，国家资源委员会的主要财政收支项目及状况应通过听证会公示，均须向“人大”常委员会有关部门报告并审议。至于政府的国土资源部门，负责的是资源规划、环境保护和治理及制定各有关政策法则以及管理属于国家垄断重要战略资源。

此外，一些跨地区（县、市、省）的重要自然资源（如河流、矿脉等）应设立专门资源管理机构，作为全国资源委员会下属分支机构，便于对上、中、下游进行统筹规划，合理开发和利用（美国密西西比河流域的管理与利用经验可供借鉴）。

上述关于重塑“国资委”和成立国家资源委员会的建议，目的在于把经营性国有资产和国家资源从政府所有制中解脱出来，我曾在文章中将这种“剥离”称之为政府“瘦身”，让政府从一切经营性活动中脱身出来。使作为国家政治实体的政府可全力铸造成“公共服务性”政府。而国有资产委员会和国家资源委员会均作为国有经济的体制载体，由“人大”授权行使作为国有经济所有者的职能。这样，作为国家政治实体的国家和作为国有经济实体的国家便截然分开，彻底贯彻“政企分开”和“政经分开”，泾渭分明，各尽其责。

五、政府“瘦身”、公有制主体、政府垄断

我主张把经营性国有资产和国家资源从政府所有制中剥离出来，决非摒弃“国企”。我曾多次著文提出，应该退出经营性行业与领域的是政府，而不是国有企业。但有人担心，一旦政府“瘦身”，不能直接掌管国有企业和国有资源，会使国有企业失去“国有”或“公有制”的社会经济属性，特别是会危及公有制主体地位。我认为这种担心是没有必要的。按宪法规定，作为国家的最高权力机构是“人民代表大会”（简称“人大”），国务院是由“人大”授权和任命的，代表国家履行政治实体的职能，同样，全国“人大”有权（或通过修订宪法）设立新型国有经营性资产管理委员会（经营性实业资产、经营性金融资产）及国有经营性资源管理委员会，授权他们作为国家代理人掌有国有经营性资产和资源；尽管他们已独立于政府之外，却是国有经营性资产和资源的所有者或出资人，国有经营性企业的国有属性和公有制属性丝毫未变。这种担心，还是所谓“唯有政府才能代表国家”的传统观念作祟。

应强调指出，我不同意泛泛讲国有企业要全部退经营性行业与领域，为什么？理由很简单，我国社会主义市场经济体系是以公有制为主体，即国有经济应控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，其中包括像金融、航空、通讯等关系国民经济命脉的经营性、竞争性行业和领域。这些重要经营性行业和领域，国有经济不仅不应退出，而且须确保其主体地位。至于其它广大经营性行业和领域，国有经济完全可以逐渐收缩甚至完全退出；但一旦有某一经营性行业或领域为私人大集团公司或外国跨公司所垄断，国营企业应该重新进入，以平抑垄断，促进竞争。

此外，另有些人借口“事关国计民生”，把一些主要经营性、竞争性行业和领域变成国有企业垄断行业和领域，由于政企尚未完全分离，实际也由政府垄断。例如银行业虽属经营性、竞争性领域，但四大国有银行（工行、建行、中国、农业）几乎垄断了存贷业务。例如，据报道，2010年整个银行业人民币存款余额突破80万亿元，其中民营银行约2000亿元，仅占0.3%左右，微不足道。即使著名的“民生银行”，虽名为民营银行，资本金主要来自民间私人，但却按“民有、党管、国营”模式构建。国有银行主要向国有大中型企业服务，民间中小企业多年来告贷无门，于是地下钱庄盛行，私人融资往往被扣上“非法”融资的帽子，私人中小企业的资金融通濒临绝路。2012年3月28日国务院决定以温州作为金融综合改革试点，要规范发展民间融资。虽说这仅是打破“垄断”冰山之一角，但意义重大。

所谓公有制经济须在重要经营性、竞争性领域占主体地位，决不是应由公有制经济实行垄断，而应给市场竞争留下足够空间。例如，航空业既属于国家控制的国家经济命脉，也是一个经营性、竞争性行业。要实现国家控制，只需作为政治实体的政府掌握了机场、航空调度、航空通讯、安全检查等要害部门就行。从一方面讲，这些是政府必须垄断的要害部门；另一方面，又是政府必须提供的而且只能由政府提供的公共产品与公共服务。国有航空公司虽应是这一市场的主体，但不应垄断。

为了开展竞争和提高竞争力，中央国有航空公司和地方国有航空公司可以在自愿互利的基础上分别组成几个大型航空集体公司，大型国有航空集团公司的控股者可以是中央国有航空公司，也可以是效益好、有实力的地方国有航空公司。还有，各国有航空公司或集团公司不仅可以吸收民企投资或外资投资，还应接纳私营航空公司和外国航空公司参与竞争，以期相互激励和相互促进。这样，在这一事关国家经济命脉的经营性、竞争性领域中，可以形成一个既有控制又有竞争，既有公有制主体地位又有多种所有制共存共荣的、生动活泼的社会主义市场经济。我们应坚定不移地发展公有制经济，也应坚定不移地支持、发展非公有制经济。

近年来，许多学者抨击“垄断”，一个重要原因就是一些本不该被“垄断”的经营性、竞争性行业或产品，被政府所掌有、支配的国有经济“垄断”了。而归根到底，就是“政企分开”尚未彻底，政府难以忍痛“瘦身”，依然掌管支配控制不少资源性产品和经营性、竞争性行业；有的地方政府担心一放开便“失控”、出乱子，甚至有的地方连出租车行业也要由它所支配的国有公司来“垄断”，实在令人匪夷所思。“垄断”问题若不很好解决，我国便难以建成有效的社会主义市场经济。其实，该由国企或政府垄断的行业或资源产品是很少的（如黄金、铀、稀土、军工企业及产品等），什么行业或资源产品必须由国企或政府“垄断”，应该由“人大”通过垄断立法明确规定。