“非典”十年 公共治理体系变革

编者按：突发性公共危机，尤其是群体性事件与公共安全危机，事发时都曾造成了不同程度的伤害。但与此同时，若事发后对事件过程中所暴露出来的管理弊端进行及时的总结反思，采取有力措施改进工作机制，这类事件的发展就能够成为推进我国相关领域工作的重要节点，“非典”的发生即是如此。

“众志成城，抗击非典”的口号言犹在耳，一场由突发公共卫生事件引发的公共治理体系变革已经走过了卓有成效的十年。“非典”危机带来了我国政府对改革和发展的全面反思，中国公共权力结构朝着公开、透明、问责、效率的方向不断改进。

“非典”对我国公共治理体系的挑战　　

十年前，一种未知的冠状病毒悄然降临中国，在中国乃至全球引发了一场疾病大流行。突发性的外部冲击、发展中的深层次矛盾以及脆弱的社会管理机构三重因素交织，在我国迅速演变为一场危及政治和社会稳定的突发公共卫生事件。我国政府在执政理念、管理体系、信息公开、综合协调和国际合作等方面的原有积弊在“非典”危机中暴露得一览无遗。

在执政理念方面，速度型发展模式已经不合时宜。速度型发展最重要的特点是以经济持续高速增长作为发展的主要目标，在政策目标、损益分布、社会心理和绩效评价等各个方面形成了强大的制度惯性。由于经济发展本身所具有的自反性，经济发展到一定阶段后，公众关注的焦点从经济发展和收入增长逐渐转移到与健康、安全和环境相关的风险问题上，人类社会“从工业社会过渡到风险社会”，速度型发展过度地关注经济效益，已经无法满足广大人民对美好生活的更高追求。“非典”危机再次凸显了我国的增长速度和增长质量、经济发展和社会发展、城市发展及农村发展还不够协调的矛盾，意味着必须对执政理念做出重大反思和调整。

在管理体系方面，“非典”危机暴露了中国行政管理体系中非常态管理职能的长期缺失。当时我国政府部门的职能以常态管理为主，没有系统的应急准备体系、没有统一的应急预案、没有强有力的应急指挥和协调机构，应对危机的方式主要依靠政治动员下的平战转换机制，缺乏具有综合协调功能的应急管理主体机构。而将常态管理中的“科层制”照搬到非常态管理的结构中，一方面限制了下级的主动性，不利于一线指挥和处置人员第一时间的临机行动，另一方面限制了资源的整合利用，造成了我国危机应对行动的临时性和低效率。

在信息公开方面，政府信息的发布原则、法规制度和技术手段遭受严重挑战。一方面，医护人员和普通公众暴露在巨大的感染风险中，甚至有的为此付出了生命的代价，另一方面，权威信息的真空成为滋生传言和谣言的温床，在粤、港、京等地造成了社会恐慌，严重侵蚀了政府的公信力。造成这种局面的原因可以分为两个层面：一是行政系统内部信息单向垂直传递的低效和失真。一些地方政府试图将疫情信息锁定在本地范围内，向上级单位瞒报或谎报病例数据，而上级政府往往缺乏其他快速获取信息的渠道和手段。二是我国长期以来实行的“内紧外松”、“内外有别”的信息发布原则，导致社会媒体“集体失语”。宣传主管部门抗非早期下发的文件中要求对“非典”新闻报道采取统一口径、统一数字、统一处理方法，并要求强调疫情已得到控制。2003年 4月3日，时任卫生部部长张文康在记者招待会上介绍北京“非典”病例为12例，死亡3例，而实际掌握的数据是所披露数据的6倍。“非典”事件中的信息危机显示出我国政府在公共信息的传播理念和机制上存在严重不足，尽快建立健全在公民知情权基础上的政府信息公开制度成为人们的共识。

在综合协调方面，“条块分割”的管理体制在全局性危机事件的应对中顾此失彼。“非典”危机由单纯的公共卫生事件逐步演变为影响到经济外贸、社会秩序、政治稳定以及国际形象等各个方面的复合型危机，需要总揽全局的应对措施。但在当时的行政体制下，危机应对所需要的权力和资源分散在各个部门中，利益分割，信息阻滞，多龙治水，上下不畅，职能出现错位和重叠，缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，没有建立起处理不同性质危机事件的协调机制。一旦需要动用各方资源的重大危机爆发，或是多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地协调。