城镇化、城市治理与法治如何和谐共处？

党的十八大提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推动城镇化和工业化、信息化、农业现代化协调发展。中国特色新型城镇化是一项系统工程，需要发挥市场配置资源的基础性作用和各级政府的作用，需要重视法治的规范和保障功能，也需要总结城镇化发展和城市治理的经验教训。

一、城镇化与城市治理模式

(一)城镇化与城市化

在我国，“城镇化”与“城市化”的概念不同。根据1989《城市规划法》，“城市”是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇，但该法被2007《城乡规划法》取代，“城市”的法定定义已不存在;而且城镇化将“镇”单列出来，强调中小城市和镇的地位。因此在我国，应更多使用“城镇化”概念，但在国际比较和研究中仍可使用“城市化”提法。

一般认为，城镇化是指伴随工业化的发展，非农产业持续向城镇集聚、人口向城镇集中、乡村向城镇转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明逐步传播扩散的历史过程。

改革开放以来，随着经济持续快速发展，我国城镇化取得很大进步，城镇化率由1978年的17.9%上升到2011年51.3%，但是我国城镇化仍然滞后，给经济、社会的持续、快速、健康发展带来了一系列的问题。因此，促进城镇化健康发展，是我国现代化建设的历史任务。

(二)国外城市化和城市治理模式

从工业革命以来的人类发展史看，一国要实现现代化，在推进工业化的同时应同步推进城市化。西方国家的城市化率，一般在75%～80%，甚至更高，但由于各自不同的经济、政治状况，各国形成了不同的城市化和城市治理模式。

1.由市场主导的松散型城市化和城市自治：以美国为例

美国是市场经济的代表，也是典型的联邦制国家，其一贯坚持由市场主导调节经济，在城市化中也由市场占主导地位，并实行城市自治。经过一百多年来的发展形成松散型的城市化，联邦和州政府一般较少进行干预或调控。

美国殖民地时期城市沿袭英国近代教区、自治城市和特区模式。从19世纪末到20世纪70年代，伴随工业化的快速发展、对西部地区的开发和对郊区的扩张，美国城市化率在1970年已超过70%。此后，城市化增速放缓。目前，美国城市化水平已经超过90%，但人口密度偏低。

美国行政区划分为三级：联邦、州和地方。州以下地方单位，有县、市、乡、镇、市镇、村镇等。美国实行家乡自治(home rule)，其中，市是当地居民为地方的利益与便利和办理地方事业，经州特许或由州法规定而成立的，通常享有比县更多的决策权和自治权，提供更广泛的服务。美国城市自治政府体制大致有三种：市长-议会制、议会-经理制、委员会制。

2.政府调控下的集聚型城市化和城市自治：以西欧为例

西欧国家的城市化依然建立在市场机制的基础上，只是相比美国，西欧国家侧重采用集聚型城市化模式，政府运用规划、法律有效地引导、调控城市化的发展。

在英国，产业革命后，随着工商业的迅速发展，大量农村人口涌入城市;在工商业发达的地区，形成许多新的城市中心。1835年英国议会通过《城市法人法》，城市成为“自治法人”;1909颁布的《住宅与规划法》是世界上第一部城市规划法。以后，由于人口向伦敦及其他大城市高度集中，1972年制定《地方政府法》，1963年制定《伦敦政府法》，以后不断修改。英国城市结构，在英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰不尽相同，城市自治政府包括议会及其执行机关，市长多由市民直接选举产生。

法国的领土单位是：大区、省、市镇、海外领地和具有特殊地位的地方单位。法国城市化较晚，但发展较快，且注重与农业现代化结合。法国与市镇有关的法律，主要是1884《市镇法典》及其修改。法国市镇具有独立的公法人资格，享有自治权，市镇设议会由市民直接选举产生，并设市镇长作为执行机关。除巴黎等少数区域外，大多数市镇的法律地位相同。2003年修宪后法国国家结构形式为分权单一制，市镇自治权有所扩大。

德国作为联邦制国家，最初是历史上城邦君主之间的联盟， 1871年实现了民族统一，开始步入工业化和城市化快速发展的轨道。在德国，除柏林、不来梅和汉堡三个城市州外，各州地方政府的主要区域单位是乡镇和县(市)。由于德国独特的地理环境，大部分乡镇在德国是指城市化的区域;县主要存在于农村地区;地位较为重要、且居民人数超过10万的县，称为城市县。在巴伐利亚等州，相当于县的区域称专区。《联邦德国基本法》第28条明确规定实行乡镇自治，但各州的城市自治政府体制不尽相同。

(三)政府主导与市场基础性作用相结合：我国城镇化特点

我国城镇化具有长期性、艰巨性和复杂性等特点，这要求我国从实际出发，积极稳妥地走出一条中国特色城镇化道路，做到公平共享、集约高效、可持续。政府有效调控与市场基础性作用相结合，是我国推进城镇化的一大特色和优势。

城镇化过程是一个经济发展过程，而且是一个涉及到自然资源、生态环境、公用事业、社会管理和行政管理等问题的综合过程。大多数国家的城市化过程中，市场机制起主导或重要作用，但政府不可或缺，也要发挥引导、规制、规划等作用，但在我国城镇化中，政府扮演着更重要的角色，特别是各级地方政府，拥有比西方国家地方政府更广泛的职能。

但是，城镇化的过程涉及生产要素集聚和更高效率配置，还必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，不能违背市场规律和城镇化发展规律，以行政方式、长官意志拔苗助长、“人为造市”，违法损害群众权益。另外，社会力量和公众在城市治理中的作用，也不能忽视。

二、政府在推进城市(镇)化中的作用

我国实行不同于西方国家的政治体制、国家结构形式和地方制度，推进城镇化、城市治理也具有中国特色，但西方国家重视依法推进城市化和治理城市等做法值得研究、关注。

(一)域外经验：以德国、日本为例

德国在推进城市化过程中的先进理念与治理经验，表现在以下几点：一注重区域协调发展。《联邦德国基本法》第106条规定，德国应追求区域平衡发展和共同富裕;二大中小城市合理布局;三重视城镇规划，强调功能完整、公共设施建设立足长远、专家和公众参与;四突出特色产业支撑，城市规模大小不等，但各有特色;五关注文化遗产、环境保护，注意人口社会融合。

日本作为“二战”后首个实现工业化的亚洲国家，其城市化的经验值得关注。1945年日本战败时城市化率只有28%，到2011年，日本的城镇化率为91.3%。日本的城镇化进程，主要是依靠工业化的推动，政府在城市化过程中也发挥了重要作用。日本政府的做法，一是针对大城市带发展过于集中而中小城市和农村地区出现“过疏化”的现象，投入大笔资金进行基础设施建设，促进了中小城市和农村地区的发展;二是日本国会制定了《向农村地区引入工业促进法》、《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小城市地区建设及产业业务设施重新布局法》等法律，通过工业化和城市化发展，引导农村人口向周围城镇集中;三是先后制定和实施五次全国综合开发计划，较好地解决了各地区发展不平衡的问题;四是合并市町村;五是地方公共团体根据《城市规划法》制定城市计划，实行街区土地划分整顿、城市再度开发等城建措施。都道府县及政令指定市政府首长将城市中需要进行综合整建、开发、保护的区域指定为城市规划区域(包括街区化区域和街区化调整区域)，在指定区域内开发建设，须报请都道府县或政令指定市、核心市或特例市政府首长批准;城市规划由地方公共团体首长拟订，并通过举行公开的听证会、公开城市规划草案及经过各都道府县设置的城市规划审议会讨论通过。日本过度城市化也带来了一系列问题，近年来速度在放慢，但预计今后城市化会继续发展。