发展是硬道理 保护是大战略

随着中原经济区南阳主体区建设大幕的拉开，南阳迎来了加快科学发展的历史性机遇。然而，审视脚下的那片土地，一个严峻的现实摆在南阳国土人面前：

耕地保护任务艰巨。南阳是农业大市，保粮食生产，保耕地红线始终是第一要务；建设用地压力巨大。南阳工业化、城镇化程度较低，加快发展任务紧迫，建设用地需求旺盛；生态保护亟须空间。不牺牲粮食和资源，不牺牲生态和环境，给子孙后代留下一片青山绿水，同样需要土地和空间。

面对现状，正视困境，直面问题：“土地哪里来？土地怎么用？”成为南阳国土人一个避不开、绕不过、等不起、拖不得的重大命题。

南阳国土人保持一颗聆听土地、敬畏土地、善待土地的赤诚之心，兢兢业业地坚守在自己的岗位上，用自己的辛勤工作、不懈努力，成功地破解了土地开发利用上“发展与保护”这一重大命题。

一、南阳土地保护与开发利用工作在困难和挑战中奋然前行，五年来全市没有因用地问题而影响一个重点项目落地

南阳，辖区总面积约266万公顷，占全省土地面积的16.3%，是我省面积最大的地级市。2011年地籍变更调查结果，全市农用地规模为212.9万公顷，其中耕地面积105.99万公顷；建设用地规模为29.47万公顷；未利用地规模为22.7万公顷。辖1市2区10县和国家级高新技术产业开发区、南阳新区、官庄工区、鸭河工区，编制土地利用总体规划的乡镇街道办215个。根据最新的土地利用总体规划，南阳到2020年耕地保有量指标为98.89万公顷，基本农田保护面积为85.3万公顷，新增城镇工矿建设用地指标为2.82万公顷，新增交通水利及其他建设用地指标为0.49万公顷。

同时，南阳是农业大市，工业化和城镇化水平不高。随着国家发展战略的转移，特别是中原经济区南阳主体功能区地位的确立，为南阳快速发展提供了新的机遇。近年来，南阳市委、市政府坚持工业强市战略，把科技创新作为转型发展的引擎，深入实施“四个带动”，各类项目蜂拥而至。随着市中心城区、各市县城区及重点镇区框架迅速拉大，出现了南阳历史上最好的发展时期。然而，发展势头的强劲，带来的必然是用地需求的旺盛。通过对南阳的用地需求连续五年预测结果看，平均每年用地量在9万亩左右。以2013年为例，仅列入省市的重点项目就有251个，其中省重点项目90多个。而河南省国土资源厅5年来年均下达南阳的用地计划指标仅为6000亩左右。用地缺口之大，用地保障形势之严峻有目共睹。

矛盾客观存在，困难显而易见。

秉承“忠诚、奉献、创新、廉洁”的国土精神，南阳国土人打基础、抓改革，不断创新工作思路，转变管理方式，以“规划管控、政策挂钩、标准控制、激励约束”为核心，在积极向省里争取政策倾斜的同时，立足自力更生，多策并举，着力从开源节流、内涵挖潜、打击违法违规用地入手，加强土地供需调控，有力地保障了南阳经济社会发展，保障了国家、省、市重点项目建设用地的需求。

5年来，南阳通过使用省厅下达用地计划指标报批用地2.96万亩；通过争取省厅预留计划指标报批用地7.89万亩（含南水北调工程及移民报批用地3.46万亩），是下达指标近2.7倍；通过利用增减挂钩报批用地3.22万亩；通过盘活存量建设用地3.58万亩；通过集体建设用地流转使用土地0.51万亩，利用土地综合整治试点解决农村建设用地0.7万亩。5年来累计新增建设用地18.86万亩，年均3.78万亩。全市没有因用地问题而影响一个重点项目落地！

二、规划在先，制度为本，创新机制，集约高效，南阳国土人在推动资源管理与利用方式转变上下工夫，走出了一条革故鼎新之路

保障用地，规划先行。编制科学的规划是土地开发利用工作中的首要环节，规划的好，

就是最大的节约，规划不当，则会造成极大的浪费。南阳国土人深谙这一道理。一开始，就严格按照要求，在编制新的土地利用规划时，与全市城市建设规划、产业集聚区规划“三规合一”，实行高度无缝对接，确保日后不折腾，为未来发展留下充足空间。他们抓住规划修编成果和二次土地调查成果对接的有利时机，科学调整土地利用结构，优化土地利用布局。

首先，把中心城区165平方公里规划建设用地规模，按照“白河为轴，两岸并举，区块突破，组团发展”的思路，分为5个区块进行布局，把白河、南水北调干渠生态保护带及高速绿化带布设在建设用地区块以外，提高了市中心城区规划用地规模的科学性、可操作性。在中心城区用地规模外，划定了35平方公里有条件建设区，增加了中心城区规模控制的弹性空间。同时，把环城高速400平方公里内的基本农田全部调整，有效解决了以前基本农田围城制约城市发展的问题。

其次，科学统筹产业集聚区用地布局，通过修编为全市省政府批准的14个产业聚集区共调出基本农田约19419公顷，布局建设用地规模11151公顷。

三是及时为南阳新区、管庄工区、鸭河工区调整布局规划建设用地3100公顷、550公顷、467公顷。

四是为新型农村社区建设布设城乡建设用地增减挂钩区约9005公顷。从而确保了南阳市市县两级中心城区、南阳新区、工业园区及产业集聚区在未来5-7年内不会因土地规划问题对经济社会发展及城镇化发展造成大的影响。

要想多用地，必须用好地。针对计划用地指标紧的问题,南阳市国土局本着“有保有压、统筹安排、保障重点、差别供地”的原则建立健全了土地预测制度、土地预审制度、联席办公会议制度等制度，确保用足、用好、用实每一寸用地指标。

一是实行土地预测制度。每年初，各县（市、区）对本辖区内当年各行各业各类用地项目进行预报统计，对用地规模进行测算。市国土局在对各县区用地预测结果作进一步汇总的基础上，结合当年的政策形势、经济社会发展形势、土地供需情况、存在的问题进行认真分析，向市政府提交年度用地形势分析报告。市政府对工业、交通、城建、民生等各类用地项目进行审查后按照项目的轻重缓急排出顺序。然后下发会议纪要，按照纪要进行报地。这样，基本上可以做到对全年用地心中有数，减少了被动，做到紧中有序，保证重点项目及时用地。

二是实行内部预审制度。2009年初，南阳国土局下发了《关于建立土地及矿产资源管理预审制度的通知》，在全省率先建立了内部预审机制。南阳市国土局成立预审委员会，下设土地和矿产两个预审小组，相关业务科室负责人为成员，对各县（市、区）上报的项目集体审查把关，按照“三个优先”保障的工作思路，即优先保障国家、省重点项目；优先保障自主创新和产业转型升级项目；优先保障基础设施、公益事业等民生用地，做到了“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”。对符合国家产业政策，符合土地规划，投资强度、容积率等五项指标达到规定标准，没有信访案件发生，没有违法现象发生的急需项目先行通过预审，预审通过后方可组织报件上报审批。改变以往相关科室各自单独按次序审查把关的做法，通过预审会议集体讨论，实现了由单线管理向交叉管理的转变，提高了行政审批的效率。通过阳光操作，实行合理化的“一票否决”，把计划报批的权力“装在制度的笼子里”，既体现了公开、公正，又提高了计划指标使用的透明度，保证了有限的指标用在刀刃上。

三是实行联席办公会议制度。2008年，他们提请市政府出台了《关于建立节约集约和严格建设项目用地审查联席会议的通知》（宛政办〔2008〕106号），建立并实行了节约集约和严格建设用地管理联席会议制度。用地指标交由市政府统一掌控，指标不再向县（市、区）分解下达,指标随着项目走,集中保障全市重点项目。联席会议由政府主要领导牵头，召集国土、发改、规划等成员单位，按照国家产业政策和供地政策，结合用地指标情况，从投资强度、产出效益等方面，对建设用地项目审核，合理调控土地供应的总量、布局、结构和时序。

土地预测制度、土地预审制度、联席办公会议制度的建立，共同构成了用地指标合理分配机制的有机统一体，三者环环相扣，相辅相成，其中，土地预测制度着重从宏观上对整体用地情况进行把握；土地预审制度着重从微观上对具体项目进行把关；联席办公会议制度着重从程序和政府层面上对项目进行最终审定。用地指标分配机制的建立，有力地保证了重点项目用地需求。

盘活存量，提高土地利用效率。这是南阳国土人致力解决用地矛盾的一大法宝。近年来，由于各种原因造成很大程度上的土地闲置和土地低效利用等问题，这不仅是对土地资源的浪费，也是对大量用地指标的浪费。这种圈地囤地现象，严重影响土地市场秩序，影响工业化和城镇化的健康发展。

面对用地指标紧张，建设用地需求量激增的现实情况，南阳市国土局坚持开源与节流并重，在盘活挖潜和节约集约提高土地利用率上下工夫：

一是清查处置闲置国有土地。2011年省国土资源厅在全省安排清理圈地囤地闲置低效利用土地这项工作；而南阳市2008年就率先开展了闲置土地的清查工作。依据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）等文件精神，南阳市国土局提请市政府下发了《关于节约集约用地严格集体建设用地管理的意见》（宛政〔2008〕62号），对全市闲置土地进行清查摸底。针对土地闲置的相关问题，多次召开会议，通过深入研究，分析讨论，依据相关法律法规制订了《南阳市闲置国有土地处置办法》，提请市政府以宛政〔2009〕78号文下发执行。同时成立了由市纪委牵头，市督察局及相关市直单位一把手为成员的闲置土地清查领导小组，负责全市闲置土地清查工作，按照立足长远、统筹规划、控制源头、积极消化、优先利用、区别情况、妥善处理的要求，连续五年对全市批而未征、征而未供、供而未用的闲置土地进行清理处置。2008年至2012年清查盘活闲置土地共计3.58万亩。仅2012年市中心城区就清查闲置土地29宗，面积1698亩，处置27宗，面积达1622亩，处置率为95.5%，其中闲置5年以上的土地8宗，面积352亩。

二是实施“腾笼换鸟”，提高现有建设用地的利用效率。即将建成后连续两年以上经营困难甚至停产的项目，建设工期超过一年且缺乏后劲的项目，征地入驻后半年以上不能开工建设且短期内开工无望的项目，征地面积大实际利用较少的项目，按照有关政策规定，由政府牵线搭桥引进投资强度大、科技含量高、附加值高的项目以买断租赁等方式把土地、厂房转让出去，并在兼顾“腾笼”企业合法利益的同时为入驻企业和迁出企业搞好服务，解决转让过程中出现的矛盾和问题，保证转让工作顺利进行。如镇平县采用“腾笼”方法依法收回国有闲置土地830亩，满足了宇森林业、牧鹤饲料、华兴科技等7个项目建设用地。西峡县2010年收回通宇集团铝箔和中联水泥（部分闲置）两个项目闲置土地963亩，作为西峡汽车配件、西铸汽车后桥高镍排气管生产线等11个项目建设用地。

三是稳步探索农村集体建设用地的流转。按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，制定《南阳市农民集体所有建设用地使用权流转管理暂行意见》，并提请市政府以宛政〔2009〕74号文下发执行。经过这几年的努力尝试和探索，南阳市共流转集体土地136宗，面积5100亩。尽管流转使用的集体建设用地规模仍不大，但实实在在为乡村解决了新上项目和外出务工返乡人员创办企业的用地问题。经过尝试和探索，为今后解决用地保障问题找到一个新思路和途径。

四是通过增减挂钩试点，用足用活政策。根据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法的通知》要求，南阳市国土局积极开展城乡建设用地增减挂钩项目区实施工作，并取得了显著成效。

五是通过土地整治，保障乡村基础设施建设。要想多用地，必须多造地。据统计，南阳市耕地后备资源大约48万亩，经开发复垦可增加耕地44.85万亩。截至目前，南阳市已向省国土厅申请备案了64个农村土地综合整治试点项目，拆旧区面积6.3万亩，建新区面积2.90万亩，项目实施后可节余建设用地指标3.4万亩。截至2012年底，南阳市通过农村土地整治已批准实施建设项目用地7000亩。

六是建立激励约束机制，引导合理高效用地。2010年，南阳国土局提请市政府出台了《南阳市人民政府关于转变土地利用方式促进经济发展方式转变的意见》（宛政〔2010〕83号），在全市建立节约集约激励约束机制，近年来，他们以激励约束为措施，以用地指标作奖惩，以内部预审为手段，鼓励县（市、区）和相关企业，合理高效用好地。

三、“保红线”效果显著，“保发展”成绩斐然，“促转型”持续深化，面对成绩，南阳国土人清醒冷静，力求百尺竿头更进一步

今日南阳，国土保护利用、保障发展的工作呈现了崭新局面：“保红线”效果显著，“保发展”成绩斐然，“促转型”持续深化。但南阳国土人在成就面前，始终保持冷静的头脑，他们清醒地认识到：用地保障的形势依然严峻，土地供需矛盾仍是困扰国土资源管理工作的核心问题；可挖潜的存量建设用地和城乡建设增减挂钩的后备资源逐渐减少；资源利用粗放浪费现象依然突出，节约集约用地意识有待进一步加强。

在严峻的现实面前，南阳国土人决心进一步先行先试、探索实践，因势利导、规范运作，进一步向“集聚”要空间，向“挖潜”要空间，向“提效”要空间，向“立体”要空间；进一步优化审批体系，细化调控政策，强化激励约束，深化改革创新，真正实现在发展中保护、在保护中发展，努力走出一条既“保护耕地红线”又“保障发展用地”的高效集约用地新路。