城镇化：“化物”更要“化人”（4）

几点启示

近年来，店口以产业发展、人口集中、功能集成、要素集约为着力点，加大改革创新力度，培育经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，构筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台，业已取得显著成效，为当前积极稳妥推进新型城镇化持续健康发展提供了借鉴。

⒈坚持产业先行的基本原则

城镇化的根本动力来源于经济发展，而不能只依靠行政力量推动。毫无疑问，产业发展是城镇化的第一要义。这不仅因为只有产业集聚才能促进人口集中、为农业转移人口提供就业进而带来更高更稳定的收入，而且因为只有产业发达才能为城市提供强有力的财政支持，为持续改善城市各项软硬件设施提供保证。目前店口一方面大力推进第三产业加速发展，试图通过新业态的构筑产生示范带动效应；另一方面积极响应浙江省发展节能环保装备的倡导，探索发展新兴产业，拓展企业发展空间。

⒉落实教育、医疗、住房等方面保障，真正实现“农民市民化”

有序推进农业转移人口市民化，推进符合条件的农业转移人口落户城镇、并实现农业转移人口享有城镇基本公共服务是新型城镇化的基本要求。但是仅此还不够，当代中国发展的康庄大道在于同步推进工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化，推动形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，促进城乡一体化发展。因此，必须在理念上作深刻变革，即从农民工市民化推进到农民市民化。换句话说，尤其是在小城市，必须创造条件实现全域城镇化，使农民享有同样舒适、便利的市民化生活方式，和市民一样都享有同等的公民待遇。实现农民市民化或城乡一体化的重心并不在于是否取消农业户口和非农业户口的划分、建立城乡统一的户口登记制度，而在于真正落实户口登记制度背后的教育、医疗、养老、低保、保障性住房以及土地利用等方面福利待遇的配套政策。

⒊促进新老市民的社会融合

流动人口管理与服务既是我国当前社会建设与管理的重要议题，更是人口流入地政府面临的重大现实问题。各地业已进行的探索多以流动人口和户籍人口分治为基本框架，较少触及新老市民社会融合问题。促进新老市民社会融合，首要工作固然是要在基本公共服务及部分非基本公共服务方面作出公平的制度性安排，使新老市民在民生保障、文化熏陶、政治待遇等方面享有平等权利。此外，还必须在崭新的时代背景下重构新型城市管理体制和治理方式，通过政府发挥主导作用、各界公众广泛参与，社会组织协同治理的模式共促融合、共创和谐。特别要按照现代城市管理的理念，重点加强社区建设，使各方力量都汇聚到社区这个治理平台上，来并形成合力。

⒋基于市场机制让农民退出土地

农民权益无疑要受到保护，即使对于进城落户农民，其承包地和宅基地流转或退出都要遵循自愿原则。同时，农村土地的综合整治和开发利用问题也必须妥善解决。在此过程中，如何平衡各方利益，出路在于：一方面真正使土地使用权人成为土地的主人，尽快确立农民在此过程中的谈判主体地位，变“要我改造拆迁”为“我要改造拆迁”；另一方面要遵循市场原则，形成合理的利益分配和共享机制。目前，应该对符合规划并已办理确权登记手续的经营性集体建设用地，开展土地使用权流转试点，探索试行集体建设用地流转模式和相关机制，探索建立经营性集体建设用地使用权流转收益分配及相应的税收调节机制。应该允许农村集体经济组织使用城市土地，利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或以土地使用权入股、联营等形式参与开发经营，并依法办理用地手续。

⒌形成城镇投资多元主体

当前，我国经济发展增速放缓，依靠政府直接投资驱动城镇化发展的空间有限。因此，需要激发市场、社会主体创造活力，增强城镇化发展内生动力。当务之急是要逐步改变对中小企业、民营企业投融资的不利策略，落实“法无明文禁止都可”的政策，并切实简化投资审批政策，广泛吸引各种社会资本参与城市基础设施项目投资建设和运营。针对城中村改造难题，可以转变思路，引导集体经济组织成为城镇化投资主体之一，比如探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公租房性质的职工公寓等。此外，在政府投入方面，必须按照某地常住人口数量和吸纳转移人口规模确定转移支付标准，从而加强城市政府为进城农业转移人口提供公共服务的财力保障，形成激励吸纳外来人口的长效机制。

⒍完善城镇发展体制机制

毋庸讳言，店口的城镇化进程仍然存在一些问题与不足，比如公共服务供给仍然受到户籍管理制度限制、农村住房改造并未触及土地改革根本、资金来源充足但不能解决乡镇财政体制等问题。

解决以上问题，需要完善城镇发展体制机制。一是创新户籍管理制度，积极开展以本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可交易流转，以及外来务工人员积分落户、享受当地居民基本公共服务等为主要内容的户籍制度改革。二是改革土地管理制度，关键是要尽快把土地权益落实到土地使用权人，同时赋予集体土地使用权完整的财产权，实现城乡土地同地同权同价，并确立集体建设用地直接入市的方式和途径。三是完善财政税收体制，有条件的地方试行一级政府的每一城镇都具有一级完整的财政。以浙江省为例，当前可以进一步延伸省管县财政制度，即由省直管27个小城市培育试点镇财政。

综上所述，店口镇是一个从工业化中萌芽的小城市，工业化让农民变成了工人，乡村变成了城市。店口的城镇化进程不是靠政府单打独斗，而是注重民众的共同参与，注重城市文化的普及与共筑。店口的魅力在于它在改变“物”的同时，也改变了“人”。村庄变社区，村民变市民，改变的绝不仅仅是称谓，而且是个人在城市网络中的位置和内心的自我认同。店口的城镇化实践，不仅具有改革开放的标本意义，而且在相当大程度上昭示了中国新型城镇化的生长与发展路径。

（作者郁建兴为浙江大学公共管理学院教授、副院长，任泽涛为浙江大学公共管理学院博士生）