陈锡文：土地制度应该加快改革（3）

矛盾的尖锐性在哪里？大城市不是不想发展教育资源，但向前想一下，今年在城市的有1260万义务阶段的农民工子女，相当于农村义务教育人数的1/10，过两年可能就会有2/10。我到大量农民工子弟学校调查，附近的居民都有意见，家长不让自己的孩子与农民工孩子一起上学，但愿意不愿意由不得个人，经济要发展，城市有就业，农民工就得来，就会把孩子带过来。市长们现在也都很清楚，搞的越好，来的农民工越多，但是又不能不搞，这是很现实的矛盾。

从义务教育到高中教育，一直到大学教育，资源怎么配制，已经到刻不容缓的时候，整个发展的进程比政府部门估计到的要快得多，而新的办法还没有。

大家都希望农民工尽快转为市民，但现成问题在那儿放着，这么多问题不解决，说空话没有用，解决需要资源配置，其中最重要的是钱，每一个指标都涉及到钱的问题。

我们进入这样的阶段，中国发展的必要性和动力非常强大，但是发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题很多，不仅是人口、资源、环境问题，社会资源的配制和社会制度的现状，都决定着不改革，就没出路。

土地问题：现有土地制度不适应当前形势应加快改革

保证耕地红线按照国务院设定的目标，到2020年耕地总面积不低于18亿亩，2011年底的数字是十八亿两千四百万亩。在本世纪初，每年批准的新增建设用地规模大概在400万亩左右，其中一半是耕地。到了今年，新增建设用地已经达到830万亩。在这种条件下，到2020年耕地面积维持在18亿亩以上，难度很大。

十八大以后新一届政府成立，城镇化还会更有力向前推进，当然就需要占用更多土地，怎么解决好这个问题？除了城市工业发展要用地，城市居民的住宅生活工作也都要地，但是农民的权益保障也离不开土地，错综复杂的矛盾使得整个社会越来越感觉到，现有土地制度非常不适应当前的形势。很多人感觉到必须进行土地制度改革，否则平衡不了这些矛盾，协调不好利益关系，我非常赞成这个观点，土地制度应当加快改革。

关于土地制度改革已经讨论多年，有些观点的差距非常大，甚至针锋相对。不管什么观点，现存有法律法规和政策，得按照这些规定来，否则就是违法。

在讨论具体问题之前，需要达成一定共识。土地有两个最基本的层面，首先，土地是资源，属于产权问题；其次，在任何国家，土地都是稀缺资源，不管是什么所有制，说到底所有土地都是国土，正是从这个意义上讲，土地的利用一定会有外部性，土地利用关系到国家长远发展，因此，土地制度第二个要点是管理，政府对土地的管理，土地利用必须按照规划进行用途管制。

谁拥有土地都想在利用中获取更高价值，但是政府为了整体、长远利益，对任何土地利用人，一定要求按照规划用地，两者之间存在非常尖锐的冲突。怎么办？只有通过规划来平衡，规划的制定一定要科学、合理、公开、透明，所有公民都应当有权参与土地规划。现在的很大问题就是规划者的制定没有按照科学、合理、公开、透明的原则，如果规划搞不好，用途管制一定会在运行中出现问题。

从国家的实际情况看，除规划制定中的很多缺陷外，最重要的就是长期计划经济，单一控股制思维，使得在使用土地时，不管什么形式，征也好，买也好，主要是政府，缺乏产权管理，不重视对产权的保护。只要符合国家利益，为了公共利益和社会利益，产权者都必须做出牺牲，这种现象太普遍。

我认为一定要在产权保护和用途管制之间找到平衡点，从理论上看要认识到平衡的必要性，从实践中要改进规划的制定方式。一个成熟的或者成型的土地制度，对产权的保护和对土地严格的用途管制一定要清楚。土地利用在一定程度上和自己开车上路是一样的，车是你的，得到承认和保护，但你必须要守规则。中国要实现这样一个比较完整的制度建设，确实还有相当大的距离，无论是产权保护还是对用途的管制，都存在比较大的缺陷。

如果没有这些共识，具体问题就没法讨论，比如，凭什么你在城里可以盖房，我盖就是小产权房，农民的小产权不合格，不是因为农民集体所有，而是因为规划不许建房，规划决定用途，不区分农民与城市居民。

征地制度：征地范围有可能缩小但会很有限

征地制度被社会诟病很多，征地权运用的太广泛，对农民的补偿太少，一系列程序问题没有建立起来，最主要是这三个方面的问题。目前的征地规模，一年830万亩新增建设用地，其中一半以上即400多万亩需要从农地征收。

宪法关于土地所有制规定“城市的土地属于国家所有”，这句话看起来非常清楚，不是城市就不是国家所有，但问题是城市的边界在哪里，到底是扩大到哪算哪，还是怎么样？农民就想不清楚，城市到哪就都变成城市的，那我的东西到底怎么保护，这就有矛盾。因此，十七届五中全会制定十二五规划就比较明确的指出，尤其对大城市，要合理确定城市发展边界。

2003年中央召开十六届三中全会就提到要控制征地规模，到现在已经十年，实际看到的是从400多万亩的新增建设用地一直到现在的800多万亩，控制不住，这一阶段是城市化、工业化的推进阶段，控制土地征收城市化怎么推进？

像加拿大很多住宅区的地原来都是公有，县、市所有，后来规划完后可以建住宅，然后就卖给私人，大多数都是这样。从这一角度而言，在城市建设中真正起作用的是规划，不管什么所有制，都要符合规划，所有制在建设中不会决定利益分配。

为什么在中国非要这样？东京、纽约、巴黎等发达国家，城市化基本完成，不会再有太大规模的扩张，在这些国家，土地用途是经营性还是公益性，很容易分清。但是，在中国包括处于城市化发展后期的韩国等，都有类似的情况，城市还在大规模扩张，很多城市往往都是几十平方公里的向外扩，那么，这几万亩的土地使用是什么性质？讲不清楚，而且也没有办法讲清楚。

征地性质如果不向民众讲清楚，会出现各种问题，因为土地征过来之后有各种各样的用处，有公益性的也有经营性的。政府把20平方公里土地征过来，要做一个整体规划，不是都能卖高价钱，有的部分还要向里投资。比如，去年实际供给的土地总量达到1000万亩，其中40%用于基础设施建设，真正用在城市建设的大约占65%，城市建设大概有650万亩地，真正的商贸和住宅用地，也就是可以卖钱的部分，大概占35%。

在这一意义上讲，征地范围能不能缩小？能，但是有限。2008年十七届三中全会的决定已经提出城镇建设规划区以外的非公益性项目符合规划的，经过批准，占用农民土地可以让农民与开发商去谈判。

征收土地的范围缩小是有可能的，但是，现在正处于城市化高度发展阶段，大多数土地有待征收。同时，农民也不管土地是经营性还是公益性，真正关心的是把钱补够，这最基本。

《土地管理法》第47条规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。可以想像，一亩地年产出也就七八百块钱，就算是一千块钱，30倍也不过三万块钱，拿到补偿地没了，房也没了，叫农民怎么弄，不闹是不可能的。