中国城镇化发展的最大风险：城乡矛盾内化（4）

四、土地是农民市民化的一个重要本钱，现行土地管理制度虽然不断改进，但总体上仍然不利于失地农民获得充分补偿，政府更没有在城镇土地扩张过程中把大量失地农民转变为市民的积极性

改革开放30多年国内城市化的高速迅猛发展，主要依赖土地财政的高效积累，即政府凭借对土地经营的绝对垄断，以国家名义大量征用农民耕地，再以土地租用方式出售给工商业开发企业，在低买高卖中获得巨大土地出让收入，成为国内所有城市、城镇得以发展扩张的最大本钱。现在大家都知道了，这是一个非常明显的不等价交易过程和机制。在这里，只有少数人的交易补偿比较充分，大部分农民家庭的土地出让所得，则远未得到必要和充分的补偿。

应该看到，近年来政府征地拆迁的补偿已有不同程度提高。2009年全国征地拆迁补偿支出5180.58亿元，占土地出让金收入的比重为37.10%，2011年的征地拆迁补偿支出23629.97亿元，比重上升为71.25%。但与此同时，政府收支对土地财政依赖的总体格局，并没有根本改变。全国土地出让金收入加上同期与房地产相关的地方税收入，合计作为土地财政收入。据财政部门统计，从2008年到2011年，土地财政收入4年中分别占地方财政收入的比重为25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。［12］考虑到省、区政府并无直接的土地出让收入，市、县两级政府土地财政收入的比重显然更高。只要财政高度依赖土地，政府在很大程度靠土地吃饭，政府和农民之间的土地利益矛盾，就很难不成为一个利益争夺的制度难题。

进一步研究还会发现，现行土地价格结构存在的问题，还一定会导致地方政府在为发展和引进产业项目时，要尽量压低对被征地农民的补偿水平。2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为：商业服务业用地5728元/平方米，住宅用地4522元/平方米，工业用地659元/平方米。工业用地价格仅相当于商服用地价格的11.5%和住宅用地价格的14.6%。［13］在这样的价格结构下，政府出让工业用地时绝大多数亏本，但为了今后地方税收、就业，再亏本也要出让工业用地。这样，为了既保证工业用地的低价格，又实现土地征收出让中的资金平衡，地方政府就不得不一手压低对被征地农民的补偿水平，另一手又不得不抬高对城镇住宅和商业服务业用地的供地价格，其结果是导致被征地农民和城镇居民两方面都强烈不满。

现在，还有农民集体建设用地这一块的土地权益，可能在城镇化过程中大量流失，非常值得关注。我国农村集体建设用地至少有2.5亿亩以上，这是农村集体唯一可以用于住宅建设和可能进行社会市场化投入的宝贵土地资源。但是，由于农民的土地确权还远不到位，农民在土地产权交易中的软化、弱化地位比较普遍，已经出现了权益大量丧失的现象，有些地方强行以城镇规划为名对农民集体建设用地进行征用；有些厂商收买和勾结集体组织负责人，非法签订农村集体建设用地的租用合同（如乌坎事件）；在当前全国撤县设市、撤乡并镇的风潮中，有些政府机构总是想乘机挤占部分农民集体用地，等等。这些情况非常令人担忧。