最高领导人如何影响国家决策

中国政治体制中的最高决策者，是研究中国政治体系运作不可忽略的一个环节。新中国成立至今，经过几代中央领导集体的演变，中国的领导机制已经发生了不小的变化，但是关于今天最高 决策者及其领导机制在体制中的角色和运作，人们其实并不甚清晰。在众多观察视角中，分析最高决策者如何参与、影响国家决策以及如何亲自作出决策，是一个可能的选择。

围绕最高决策者在决策体系中的角色，较常见的认识有两种。第一种观点认为，中国的最高决策者无所不能、无所不为，中国政府的所有政策都是最高决策者一手操控的，这也就是说“领袖 即体制”。显然，这种对中央集权制的误解是出于对中国的不熟悉，或是故意曲解。第二种观点则恰恰相反，认为中国体制的高度分权化特征和中央政府的分块管理，使得最高决策者的角色 十分有限，最高决策者几乎没有能力真正贯彻他（他们）的政策目标，这就是“碎片化威权主义”理论在分析中国最高决策者时的视角。

这一理论的代表人物李侃如在研究中曾这样评价中国的体制，他说，由于普遍存在的权力分散，在解决一个问题时，通常需要相关部门和官员之间的大量协商，许多决定是在国家机构中相对 较低的层次上作出的，而中央通常会通过明确表达政策路线目标的重大政策声明来指导下级，以便达成共识。李侃如认为，这样的方式在毛泽东时代十分有效，因为这一时期意识形态的普遍 作用非常有助于取得这种协调一致，然而改革开放使意识形态丧失了它作为中央协调和贯彻其重点工作的可用资源的作用。而“在中央意识形态削弱的情况下，除了广泛的协商，没有什么其 他方式能让这种体制有效运转”。

同以上两种观点相比，本书关于新医改决策过程中最高决策者参与情况的分析，为我们了解今天中国最高决策者及其领导机制，提供了一个不太相同的画面。决策体制中的最高决策者，既不 是无所不能、无所不包，也不是“碎片化威权主义”描述的那样手足无措、难以作为。从医改决策来看，最重要的问题似乎并不在于最高决策者是否发挥作用，而在于他们到底如何发挥了作 用，这包括到底通过何种方式影响决策、引导决策乃至最终拍板定案。