从领导与执政看基层服务型党组织建设

党的十八大首次提出了建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党的战略目标，以及“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”的现实任务。近年来，基层服务型党组织建设的探索生机勃勃，许多地方都摸索出不少好经验，但普遍对一些基本问题存在理论困惑，如：新形势下服务型党组织应如何定位，有哪些基本内涵？政党服务与公共服务是什么关系，有没有边界？党组织利用执政资源进行服务的条件与范围是什么？党组织对群众服务与对党员服务有何区别与联系？新形势下党组织如何改善服务方式，广泛吸收或配置服务资源，等等。理论清晰是实践成功的前提，理论混沌是工作迷茫的根源。针对以上问题，本文以辨析党的领导活动和执政活动入手，尝试作简单梳理。

应该把基层服务型党组织建设放在新形势下党的领导能力面临各种挑战的“大势”中去定位、去谋划、去设计

中国的事情，关键在党，关键在党的领导。中国特色社会主义道路、中国特色社会主义制度的一个根本特点就是党的领导。改革开放初期，中国即使与周边过去的穷国相比，也大大落后，邓小平大声疾呼经历了“左”的指导思想和“文革”十年破坏的中国有“被开除球籍”的危险。在邓小平等中央领导设计的改革开放道路中，一个重要的原则就是始终坚持党的领导而不能有丝毫动摇，依靠党的领导统揽全局、协调各方，汇集各方资源，集中力量办大事，力争在较短的时间内“补课”，偿还陈年“老账”，追赶发达国家，实现中华民族的伟大复兴，这便是定位党的领导活动的“大势”。然而，随着改革开放的深入，在计划经济时代以党的权威同时覆盖国家、社会的“三圆重叠”模型在市场经济与全球化背景下，渐次出现了党与国家、党与社会的“两大关系”（国家与社会的逐步分离也成为一个基本“大势”）。党与国家的关系主要靠党的执政活动来实施，而党与社会的关系主要靠党的领导活动去落实。与世界许多大国的具体国情相比，在中国这个落后的东方大国，中国共产党唯有同时运用好领导与执政两个优势、把握好国际与国内两个大局，才能在较短时间内摆脱“开除球籍”的命运，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

党的领导活动与执政活动既有区别也有联系。党的领导活动遵循认同度或满意度逻辑，用政治学术语讲也叫合法性逻辑；而党的执政活动主要遵循效率逻辑，用政治学术语讲也叫有效性逻辑。从实现方式看，“领导就是服务”，好的领导必须立足于好的服务；执政就要“出主意”“用干部”，高水平的执政立足于科学的政策以及有效的执行力。从二者的联系上看，执政的有效性不断提高，终将提高党的认同度（合法性），即：会执政，终将会领导；但是合法性的增强却并不必然提高执政的有效性，如一些发展中国家用选举的方式凝聚了某个政党较高的合法性，但选举结束以后执政党要么不再听取民意，要么一味追随民意，变成“语言的巨人，行动的矮子”，治国理政能力低下，最终合法性还是要下降，这类案例比比皆是。

中国共产党既是领导党，也是执政党。作为执政党，她需要给人民提供三种最重要的公共产品或公共服务，即：社会稳定与秩序、人民富裕与国家强大、社会公平且正义。作为领导党，她需要汇集各方资源去帮助执政目标的实现。在这三个目标中，第一、第二个目标的有效实现是中国共产党能得到最广大人民认可的根源，比如：没有人希望国家混乱，国家稳定与秩序是最大的公共物品；与改革开放前相比较，人民总体上比过去更加富裕，国家总体上比过去更加强大。与前两个目标相比，第三个目标的实现还存在不少问题，这是人民群众目前对党还有不少意见的根源，也是党的认同度面临巨大挑战的根源。当前，随着全球化、互联网、社交媒体的出现，个性化社会和情绪化社会正在全世界蔓延，即使党的执政能力总体上不断提高，公平正义议题中的“一丑”可能遮住“百俊”，对党的威信、党的领导力形成巨大挑战。于是，在社会多元化与个性化的基本“大势”之中，党组织会服务、善服务就具有重大战略意义，它是克服党的领导面临巨大挑战的重要抓手，只有服务好人民群众，党才能得到人民更高程度的支持。

避免陷入误区，以基层党组织服务撬动、引导、带动社会服务，完善现代服务型政府，构建服务型社会

新中国成立以来很长一段时间，党的领导活动与执政活动合二为一，这有时代背景的需要。改革开放以来，随着群众自治力量的崛起、市场经济的发展、法治与服务型政府要求的渐次提出，党的领导与党的执政既有融合的部分，也有逐渐分离的领域。在这个大背景下思考基层服务型党组织建设，要避免陷入三个误区。

一是不能把基层服务型党组织建设搞成共产党一家服务。服务群众、做群众工作，要靠包括共产党在内的各种力量和各种资源。

二是不能让人误解为共产党只会动员执政资源去服务。国外执政党服务社会，大多依靠执政资源。许多国家的《政党法》《信息公开法》《选举法》对政党直接服务公民都有一定的限制，规定政党直接提供服务不能影响选举公正。在许多国家，政党直接服务选民被看作有违选举公正。于是，这些政党大都通过执政资源发挥影响力，如通过政党的公共政策或政纲、政党的国会议员接见选民、国家搭建的各种执政平台，等等。新加坡人民行动党是一个善于服务选民的政党，表面上看是政党直接服务选民，其实大都通过执政资源的平台，如人民行动党国会议员从上世纪60年代起就开始在“民情诊所”中接见选民，帮助民众解决生活问题；人民行动党还通过对总理直接负责的人民协会统领各种服务型组织，服务基层民众。作为执政党，中国共产党也需要借助于执政资源去服务群众，但作为领导党，她还可以在执政资源之外开辟新的资源，以党组织自身的资源或撬动各种社会资源参与对群众的服务。从这个角度讲，中国共产党的服务资源要比世界上许多政党都丰富，这是基层服务型党组织建设能够做得更好的前提。