中国城镇化：政府需“适应”而非“统领”（3）

第一，各地政府成为利益主体，追求其自身财政收入最大化和政绩最大化目标。中国政府在此前的改革过程中所体现出的作用与通常公共管理意义上政府所扮演的推动、协调角色有所不同，其自身即是经济发展的主体。在上述自身目标和利益的驱动下，城市规划以经济活动为中心进行宏观功能区域布局，追求土地价值最大化和经济产出最大化，而不是以长远社会发展为目标对社会人文环境的优化作出整体的考虑。由此，造成的结果将会是，在政府规划意志下，城市空间布局在物理空间上将社会分层和社会不平等加以固化。例如，有些城市出现了一方面是价格昂贵、戒备森严的高档住宅区，另一方面是某产业几十万工人的集中居住区。在这一政府规划的大浪潮中，乡土基础上的社会结构、群体边界和内聚力以及观念制度都不可避免地发生急剧变化，这无异将对未来的中国社会发展格局产生长久影响。

我们不妨从比较的角度来解读这一历史过程的意义。在美国以及南美的大城市中，由于社会群体的空间隔离，造成了贫民窟区域，使得社会治安、城市发展、社会不平等等一系列问题长期累积，积重难返。而在我以前任教居住的一个美国小城镇，当地政府／参议会为了避免出现集中的贫困居住区，要求发展商在建设居住区时提供不同档次的房屋，使得收入不等的家庭可以在空间上交叉融合，由此避免发展出贫富悬殊、互为隔离的社区。在其他国家（如韩国），快速的城市化过程造成了农村人口的无产阶级化并由此形成相应的群体意识，为以后的集体抗争、社会运动带来了鲜明的特点。从其他国家走过的城市化道路的案例中，我们可以得出的启示是，城市化过程是一个传统群体解体、新的群体（阶层、阶级）构成并通过物理空间和社会空间安排而得以固化的过程。在历史上，传统社会的解体和转变往往经过漫长的自然过程，但是，在当下中国的现实背景下，这一过程被大大加快了，政府“财政收益最大化”的利益驱动和其强力推进有可能会造成社会分层的长期固化，由此产出的大量矛盾无法得以及时吸收消化。如果任其持续地堆积沉淀，将成为今后长期社会紧张的渊源。

第二，中国城市的管理模式脱胎于计划经济的窠臼，官僚体制的实质是一个自上而下的指令执行机构，其基本特点是制度的刚性。中国官僚制度的另一特点是长官意志的随意性。这一体制虽然有着执行自上而下指令的优势以及大刀阔斧地推进落实各种政令的效率，但是，如今，它很难适应自下而上、多方不一的诉求。在经济发展中，政府面对的是数目有限、相对集中和目标类似的经济团体（如厂家、商家）。与此相反，在社会生活中，政府面对的是高度分化多元的民众群体和林林总总的日常生活需求。官僚体制在经济发展方面可以有一个相对明确的高低快慢的考核衡量标准，如ＧＤＰ指标等，但社会发展则无法用某一个甚至几个单一的标准来衡量判断。经济发展有着明确的目标和共识，有着他人的成功模式可以借鉴，中国经济起飞的“后发优势”通过政府主导的资源动员和推动得以淋漓尽致的发挥。但社会发展有着多重目标、受当地天时地利人和等综合条件的约束，在这方面，难以复制他人成功经验。城市化过程中形成的社会群体间的利益分化、日常生活中的多方面诉求，现代通讯技术所提供的多渠道表达方式等等，与现行官僚机制的权威关系和指令传递机制存在不兼容，这难免要造成磕磕碰碰甚至引发各种摩擦和紧张局面。由此而见，以经济发展为中心的官僚体制逻辑难以应对社会多元化趋势，难以适应城市民众多元生态环境的复杂性、多变性，近年来，许多城市中涌现出的有关环保、城管、业主利益等诸多利益诉求和抗争事件即是明证。

简言之，伴随城镇化过程进一步展开的大背景是传统城市管理模式的滞后和式微。就现行的管理体制而言，即便是一个积极进取试图有所作为的政府也难以满足多方不一的社会诉求。可以预计，随着城镇化过程的进展，各种利益诉求还会大幅度增加，城市公共管理体制将面临更为严峻的挑战。这意味着，如何改造这一体制以适应中国社会发展的大趋势，成为进一步深化改革的一大挑战。