中国城镇化：政府需“适应”而非“统领”（4）

三、基本判断之三：城镇化发展为中国社会转型提供了新的契机

如果说国家与经济组织（企业、资本）之间关系是前三十年经济发展中的一条主线的话，那么，国家与民众关系将成为今后社会发展（特别是城镇化过程中）的主线。当代社会的一个大趋势即是民族国家的兴起，国家直接面对民众，承担了越来越多的社会功能，如社会福利、救济保障等。在中国当代史上，这一趋势在毛泽东时代业已发生，但那时的国家与社会关系的特点是单方向的，即国家自上而下地控制社会，按其目标意图来动员、组织社会。而今天，社会正在以其日益独立的身份、声音出现。城镇化过程使得国家更为直接地面对由不同群体组织起来的广大民众，中国社会进入了国家与民众互动的一个新的试错过程，它呼唤着新的治理机制和模式。如何建构权力与社会的关系，健全地方性权力制衡机制，这是社会建设之制度安排的核心。

我以前提出过这样一个观点，即中国改革开放的持续深化需要找到一条可以分散改革风险、分散改革压力，同时又能不断保持改革动力的道路。这一思路在社会建设领域尤其具有现实意义。近年来，顶层设计的理念在政策研究领域中颇受青睐。在我看来，这一思路也有着集中风险、集中压力于顶层、抑制多方自主性的隐患。而且，顶层设计牵一发而动全身，殊难适应各地状况。中国地域广阔、历史文化背景不同，风土民情差异极大。在长期的历史过程中，官吏关系、官商关系、官民关系在日常生活中滋养生长，因地而异，各得其所，正所谓“一方水土养一方人”。近年来，国家与社会关系随着区域性发展而呈现出多元化发展的趋势，许多研究成果已经清楚地表明，不同城市的社区建设有着不同模式，针对抗争事件的处理也有着不同的尝试。各地政府在探索新的治理模式和解决问题的能力，积极寻找新型城市社区管理和建设的途径和做法，使得各地城市化过程带有明显的地域性差异和不同方向的试验，各种新的组织机制随之出现，如ＮＧＯ、各类中介组织、业主组织等。在这个意义上，城镇化过程推动下的社会建设为中国社会转型提供了新的契机。

社会建设一方面关系到千家万户百姓民众的日常生活，另一方面有着鲜明的地方性、区域性特点。这将是一个因地制宜、不断调整、不断发现和解决新问题的过程。如果能够在社会建设上给予各地政府一个宽松的政策环境和自主能动性，促进各个地区、城市的各种尝试和不同方向上的试错，探索中国社会因地而治的途径，或许为突破传统的自上而下模式和单一的官僚管理体制走出一条或多条成功道路。不同方向的探索一方面可以适应各地具体情况，能够提高寻找到行之有效方案的可能性，另一方面，这一过程中发生的问题和挫折具有范围小（局部性的）、震动性小、政治风险小的特点，不至于引起大的动荡和起伏；而国家机构也可以在这一过程中逐步积累其在社会领域中进行宏观政策调控的能力和经验。因此，社会建设的基本政策取向应该是允许和鼓励不同城市、区域在民众参与、权力制衡等领域中不同方向上的探索和尝试，以便寻找政府与民众良性互动的机制和经验。

最后，简单总结一下本文的主要观点。中国正在经历的社会发展正面临着两个基本状况或趋势：一是传统中国社会自治机制的弱化和公共管理体制的滞后；二是乡土中国特有的社会组织能力和解决问题的能力在城镇化过程中将会发生什么样的转变，抑或被什么样的机制所替代？在这个意义上，社会建设为重新塑造国家与民众关系、中央与地方关系探索新的治理机制提供了契机，这正是中国目前正在发生的社会建设和城镇化过程所蕴含的深远意义。