城镇化建设如何转型？（2）

注重从土地城镇化向人口城镇化“转型”

以粗放型发展、平面式扩张的土地利用方式为特征的土地城镇化模式，曾有力地拉动了浙江经济发展。然而，目前土地城镇化的速度明显高于人口城镇化的速度，如2002至2012年，宁波市的城镇人口增加了14.4%，城市建成区面积却增加了196%，这意味着城市发展存在着低密度、分散化的不良现象。

浙江人均土地面积不到全国的三分之一，随着城镇化推进，可建设用地缺口逐年扩大，土地供需矛盾日益紧张。特别是若让外来转移人口在其就业城镇落户，则势必要让他们享受当地城镇居民的住房保障政策。但在城市新增建设用地严格按土地利用总规加以控制的条件下，大多数城镇没法给农民工腾出大量的耕地转国有行政划拨用地。如余姚市，如果让46.8万外来人口在余姚落户，需要新增耕地转国有行政划拨用地15000亩，在用地指标安排上难以解决大量外来人口转变成为本地户籍，这在浙江范围内二三产业相对发达的城镇具有广泛的代表性。

此外，城镇化的加快，城镇人口的增加，人民生活水平的提高和消费的升级，都给原本趋紧的城镇资源、环境带来更大的压力，给城镇的人居环境带来了严重挑战，出现了日益凸现的交通堵塞、热岛效应、抗灾能力减弱等“城市病”。

新型城镇化的核心是以人为本，但又不是简单地将农民户籍城镇化，更重要的是保障农民的发展权、居住权、财产权，为他们的增收提供更多机会和可能，避免城市内部出现新的“二元结构”。

因此，要实现土地城镇化向人口城镇化“转型”，关键是要对住房、土地、户籍制度进行改革。要逐步推进户籍制度改革，应放宽直至放开城市和城镇的户口迁移的准入限制，切实解决按居住地管理的户籍制度。要加强社会管理配套制度改革，以社保、医疗等公共服务为突破口，切实解决农民工实际生活困难，对进城农民给予充分的身份认同，同时提高农村公共服务供给水平，对农民提供基本社会福利。要逐步剥离附着在户口上的不公平福利制度，实现公共服务均等化。土地制度改革尤其要注重顶层设计，国家层面应突破耕地转建设用地不得跨省域占补平衡的限制，允许农民工外迁户口附带用地复垦指标，实行跨省域调用复垦指标，既确保全国耕地数量不减少、质量不降低，又能使数千万进城农民工及其家属完全地迁居城镇。