四大博弈困扰审批改革（2）

行政审批机构与利益集团之间的博弈

行政审批是对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行审查和批准的管理行为。选择决定权是行政审批的最大特点，也就是说，即使通过审查，申请人符合规定条件，也可以不批准。因此，现实的申请者或潜在的申请者为了在行政审批中获得最大利益，有可能结为同盟，形成利益集团，共同影响或对付行政审批机构，二者之间的博弈关系由此形成。此种博弈关系发生在政府与其外部力量之间，不同于前述三种发生在政府体系内部的博弈关系。此种博弈关系中的博弈行为主要表现在两个方面：一是在行政审批事项的设立或减少方面展开博弈。行政审批机构在行政权力自行扩张和行政机构自身利益的驱动下会倾向于享有更多行政审批权而非更少行政审批权，它们可以通过自己做主或者通过说服政府和立法机关努力做到这一点；而利益集团在自由经济思想和自由社会思想的支配下则倾向于支持取消行政审批权或减少行政审批事项，它们可以通过动员社会力量进行呼吁或者通过说服政府首脑和立法机关努力做到这一点。二是在实施行政审批方面展开博弈。在行政审批事项确定的情况下，行政审批机构因握有审批权而在此种博弈关系中占据主导地位，利益集团更多的是寻求如何“俘获”行政审批机构，让行政审批机构成为其“俘虏”，为其服务。行政审批改革中的博弈行为更多表现为第一种情况。

行政审批机构还存在着其他博弈关系，如各级政府行政审批机构之间的内部博弈关系以及行政审批机构与行政相对方个体之间的外部博弈关系等，但此处分析的是最主要的四种博弈关系及其博弈行为，这已经足以说明行政审批改革的艰巨性。由前述分析可以看出，在行政审批改革过程中，围绕行政审批机构涉及到的四种主要博弈关系中，行政审批机构在博弈过程中都不落下风，就连在博弈过程中处于节制地位的政府本身，都无法完全撼动行政审批机构。当然，从十多年的行政审批改革过程来看，行政审批机构在各种博弈关系中也在不断地做出妥协和让步，因此才有了国务院减少了两千项审批事项的显著成就。但按照“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能自律管理的事项，政府都要退出”的要求来看，行政审批改革还有很长的路要走。不仅如此，行政审批机构的强势地位以及数千年来的强国家弱社会的文化遗产和新中国成立后计划经济留下的痼疾，都意味着这条漫长的改革路会极其艰难。

（作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导）