立法要注重科学性和民主性

前些时候的一则消息称，全民阅读立法列入了2013年国家立法工作计划，相关部门也已草拟了“全民阅读促进条例”初稿。这则消息被广泛解读为我国将着手“立法促读”，并且一时间引发了公众热议。 

在所有的这些声音中，从法理的角度，我们可以梳理出几个基本的问题。 

首先是法律的作用问题。法律是国家制定的社会规范，现代国家的民主立法代表了人民的意志。一方面，通过法律，人们可以知道国家的意见和态度，了解国家赞成和支持什么，反对和惩罚什么，从而预测和调整自己的行为。以法律的形式“促进全民阅读”对全社会起到告知、引导和评价作用。另一方面，法律也是一种分配权利义务和公共资源的手段，通过立法，解决阅读资源分配不均，为全民阅读提供更好的组织和经费保障就属于法律的这一类作用。民办教育促进法、中小企业促进法、清洁生产促进法、循环经济促进法、就业促进法等也属于此类法律，这是我们对这项立法工作保持乐观的原因。至少，“立法促读”可以也应当在“让想阅读的人有书可读”方面有所作为。 

其次是法律的局限问题。法律并不是万能的，法律只是所有社会调整手段中的一种。除了法律之外，道德、信仰、宗教、习惯、惯例、契约、家规等等都在对社会进行调整和规范。因为在一些领域，法律调整并不是最佳的选择，或者根本就是排斥法律调整的，比如个人的思想、情感、信仰。在这些领域，法律的介入有时只能无功而返，有时甚至会适得其反。在一定意义上，个人阅读恰恰就是这样一个领域。读不读书，读什么书，什么时候读，都是自己的事，自己说了算，法律对此不应当也很难施加影响。更何况，有时候不读书也不能全怪自己，在教育、医疗、住房的“新三座大山”之下，安有心无旁骛的读书人?所以，当立法触及这一领域时，理应保持谦抑和谨慎。这是许多人对立法促读持怀疑态度的理由。的确，法律“不能硬摁着人家头去读书”。如果某项立法根本只是一句口号，那根本就没有必要，就是在浪费宝贵的公共资源。 

再次是国家权力与公民权利的问题。立法权是一种国家公权力，是人民通过宪法授予的，从根本上来讲是公民权利的派生，其目的在于保证公民的权利和自由。但是，更多的时候，情况却恰好相反，立法决定着公民拥有什么样的权利和如何行使这些权利，并且授予国家机关某种权力对公民权利进行制约。因此，以立法权为代表的国家权力和公民权利之间始终是一对矛盾。从公民权利的角度看，立法冲动的背后，往往是不加节制的权力。特别是由于我们国家曾经历了一段生命、财产权利毫无保障，个人隐私无足轻重，“管理”过多而“服务”过少的阶段，公民对于任何公权力都会本能地保持警惕，有时候就算表现得草木皆兵也在情理之中。所以，当“立法促读”在第一时间释放出来的时候，很多人会条件反射地想到“不读书会被关起来”，“以后是不是吃饭也要管”。 

最后是立法本身的问题。在中国古代，“国之大事，唯祭与戎”，但在现代法治社会，国之大事，就得首推立法了。科学、民主的立法程序是法治国家的重要标志。因为现代社会瞬息万变，利益关系错综复杂，要使法律既符合现实需要，又能适应未来的社会发展，就必须有科学的立法态度和立法体制。另外，立法权从根本上属于人民，以维护人民的利益，确认和保障人民的权利为根本宗旨，而不能以少数人的意志为依据。这就要求，立法活动的过程具有民主性，让人民能够通过一定的途径，有效地参与立法，在立法过程中充分表达自己的意愿。而这一次，在公众知道“立法促读”的消息前，相关部门早已起草好了“全民阅读促进条例”的初稿，至于起草的依据和过程，大多数人都不得而知。直到现在，关于这项立法，我们了解到的也只有来自官方的只言片语。这样的立法过程，难免让公众对其科学性和民主性产生疑问。 

总之，看似嘈杂的热议实际上有逻辑可循，法理上的简单梳理可能更有利于立法者调整思路。虽然绝大多数人并不会真的担心立法管到自己的一日三餐，不读书会被关进监狱，但既然有人心存疑虑，在“立法促读”这件事情上，有关方面为什么不能多一点开诚布公的交流呢? 

(作者为中国社会科学院法学研究所博士研究生)