化镇为城：新型城市化的重要基础

所谓城、镇，本质都应是“市”，即经济专业化分工细化和居民管理自治化的产物。现实中，与其拘泥于城与镇的行政地位高低、规模大小之别而差别化推进，不如把乡镇作为小微城市，纳入城市化潮流，作为城市来建设治理，来得公平有效，也更符合城市化的基本要义和人本诉求。在这个意义上，乡镇城市化应作为新型城市化的支撑点，在战略层面上高度重视，实务层面上积极推进。

乡镇发展已成城市化短板

目前，乡镇发展面临诸多问题。因缺乏完整的财政权、人事权、规划权、建设权，乡镇在经济社会中的地位不断下降。乡镇经济占全国比重已从上世纪90年代末的约50%下降到近年来的不足30%；因缺乏必要的机构设置及其功能独立性，乡镇政府逐渐成为县级政府派出机构，乡镇自主自治、可持续发展空间日益狭小；因缺乏必要可支配财力、建设用地指标分配、项目审批权限，乡镇在科教文卫等公共设施配套、生态环境保护、人居环境改善、商务环境营造上严重滞后，吸引农村居民转产、就业发展能力日益不足。目前在乡镇就业的农民工占比约20%，较十年前下降约15个百分点。

总的来说，乡镇的宜居宜业性普遍较差，大多缺乏优质的医院学校和商业商务场所，缺乏优质的居住小区和生态休闲空间，缺乏优质的文化氛围和人才扎根土壤。东部地区大部分乡镇越来越成为低端制造业的集聚基地、农民工的暂居地，中西部地区乡镇则大多发展较慢、活力不足、空心化显现。

新市镇建设是乡镇城市化基本路径

从城市化基本规律来看，尽管部分乡镇将萎缩为自然集镇、较大村落，因其无法支持专业化分工深化所需的最低经济和人口规模，但更应看到中国乡镇的两个特殊性：一是县市域内人为规定了最多有一个城市，其余均为乡镇，尽管部分乡镇所集聚人口和经济规模已达小城市乃至中等城市规模，如果体制机制合适，完全可发展为现代城市；二是因民营经济多起源于乡镇，目前部分乡镇仍集聚大量工业企业，如果有效改善乡镇人居、发展环境，对吸引农村居民、农民工市民化，将可发挥重要作用。

“新市镇”基本内涵的更新不仅为“化镇为城”提供了新理念和模式，也有助于缓解“大城市病”。目前，日本、新加坡、香港等在卫星城的规划建设经验与教训基础上，更新了英国、美国等二战后的“新市镇”理念，把其基本内涵从“在大都市郊区兴建的吸收大都市人口，解决战后住宅紧缺问题，或在衰退地区兴建的为实现产业振兴，导入新产业的新城镇”，更新为“既能生活又能工作的、平衡和独立自足的新城”。这里，“平衡、独立”有三层含义：一是总人口要有相当数量的本地就业人员；二是新城的工作岗位不是单一的，以防止经济上的过分依赖和单一企业造成的垄断；三是新城的阶层应是混合型的，要有不同层次的人员来居住和工作。按此理念和要求，新市镇建设已成为发达国家和地区推进城市化特别是都市区化，缓解“大城市病”的基本途径。

我国大城市周边的乡镇，也需按照新的“新市镇”建设理念与要求，加强“化镇为城”改造。一要加强乡镇的城市现代功能培育，特别要增强现代商务、居住功能，保障其“既能生活又能工作”；二要赋予乡镇独立、自治法律地位，特别要明晰行政管理、财政预算地位，保障其能“平衡和独立自足”发展；三要加强城镇间的协同、互补发展制度创新，保障乡镇能有机对接核心城市。通过上述改造，可望改变传统乡镇发展因体制、功能局限带来的活力不足，也将缓解国内日益严重的“大城市病”，走都市区化发展道路。对远离大中城市的乡镇，则需根据具体情况，部分发展为小微城市，部分转变为自然集镇。