化镇为城：新型城市化的重要基础（2）

加强“化镇为城”制度化保障

为增强“化镇为城”发展的自主性、能动性，2007年以来浙江分三批明确了210个省级中心镇，赋予其部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。在此基础上，2011年浙江出台《关于支持小城市培育试点工作实施意见》，明确27个试点镇开展小城市培育试点，基本内容包括：在保持镇级建制不变，赋予试点镇与县级政府基本相同的经济管理权限，包括土地使用权、财政支配权、行政审批权和公共事务管理权；允许试点镇在核定编制总数内统筹安排机构设置和人员配备；县级政府部门派驻试点镇机构日常管理以试点镇为主，其负责人任用、调整及工作人员调动，要书面征得试点镇党委同意；海关等垂直管理部门可在试点镇设派驻机构；土地指标单列；鼓励金融机构到试点镇设立分支机构。此外，山东计划3年内建设20个镇级市。广东积极推进中心镇“简政放权”改革。

但应看到，目前浙江、广东、山东等乡镇城市化改革总体上为自发探索，且为自上而下的政府主导型模式，试点乡镇多处于被动状态，居民参与度不高。究其原因，一是乡镇与作为上级的县市间存在多方面的权利关系，而较难有主动性去争取省政府明确的下放权利，对应县政府权利下放不全、不彻底现象较普遍；二是上述省份推进的改革目前均以政策性文件方式进行，并没制定地方性法规，约束力不强，并可能随时变化，这也增大了乡镇对城市化改革的观望性；三是乡镇与县市间的诸多机构设置与功能配置、权限大小与责任分担等，多由相关法律法规所明确，省政府推进的改革，仅能在现有法律法规下展开，可作为空间并不多，可突破领域难系统化，而难以推进完整意义的乡镇城市化。

为此，按照新市镇的基本理念与要求，乡镇城市化尚需多方合力、协同推进。国家层面上，需加强推进乡镇城市化发展的有关法律法规梳理与修订，加强国家、省市互动，尽快明确一批可先行小城市培育的试点镇名单，并同步修改、制定实施一揽子政策体制创新，以把现部分省市自发推进的乡镇城市化试点上升为国家行动。省级层面上，特别是沿海省市和城镇密集带，可按照都市区化发展规律，加强乡镇的新市镇改造，着力增强其城市功能培育和城市管理权限的完整授予，提升其在都市区化中的参与性、能动性和平等性。乡镇层面上，则需积极试点、推进乡镇直选，以有效提高乡镇政府的能动性、居民参与城市治理的积极性，减少因目前城市按行政等级进行优势资源递减性配置带来的负面影响，增强乡镇作为城市的重要类型，吸引对农村居民转产就业、居住发展的能力和魅力。

总之，推进“化镇为城”是我国新型城市化的重要基础和内容，把乡镇城市化纳入城市化潮流是我国新型城市化公平、有效开展的基本要求和理应之举。

【秦诗立 作者单位：省发展规划研究院】