公共治理：服务型政府的理想治理模式

自2006年党的十六届六中全会明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”以来，服务型政府就成为我国各级政府治理改革的重要目标选择。但从近年来各地服务型政府建设实践中不难看出，一些地方政府的管控思维尚没有根本改变，地方治理仍面临诸多问题。

当前服务型政府的三种治理误区    

“父爱型”的权威式治理。囿于传统管控思维的惯性，一些地方政府认为服务型政府仅是由过去向社会“索取”变为“给予”，认为只要是为了群众的福祉、需要和利益，政府就能够以“父爱式”的关怀替群众作主。因此，在具体的治理方式上，许多公共服务以权威分配的方式由政府进行安排，公民与社会组织在公共服务提供中的主体性价值难以彰显。在很多地方实践中，公众参与主要被局限在对公共产品和公共服务质量的监督以及对政府服务的评价等方面，如参加各种听证会、通过市民论坛向政府建言献策、参与社区公共事务商谈等，但在很多涉及群众切身利益的重要公共决策和公共产品提供中，公民参与明显不足。同时，由于各地在设置公众参与的渠道、选择公众参与模式、回应民意诉求等方面，都存在着制度化程度低以及结构性失衡等问题，社会多元主体的功能发挥面临很大的不确定性。

“发展型”的选择式治理。近年来，虽然政府逐步放弃对市场的直接干预，但在追求经济增长速度的巨大惯性作用和面对大量公共支出的财政压力下，一些地方有选择地将政府服务的重心放在为经济发展服务之中，而社会服务职能则相对弱化，忽视了公共服务职能的全面履行。一些地方政府认为，政府提供社会服务的前提是政府要有钱，而政府有钱则需要优先发展地方经济，因此，诸如招商引资、征地拆迁等耗费了大量的地方政府资源。而一些地方政府为了追求地方经济发展，对部分污染企业的排污行为采取默许甚至暗中支持的态度，极大地损害了社会群众的利益。在公共支出方面，很多地方政府的财政支出亦以投资型为主，大量公共财政被用于具有竞争性和盈利性的领域，经济建设的费用明显偏高，导致公共卫生、公共教育以及社会保障和基础设施等社会公共服务的支出比例长期偏低。

“政绩型”的运动式治理。服务型政府的服务职能更多强调的是可持续的、基本的公共服务。但目前看来，我国各级地方服务型政府建设更多的是一种价值层面的倡导，而包括服务型政府建设的目标和方向、考核与问责等具体的制度设计和机制安排等都极为欠缺，导致政府治理手段和治理行为带有相当的随意性。一些地方在响亮的服务口号鼓舞与广泛社会动员力量的支持下，不惜运用大量政府资源对公共服务中的某些突出问题进行运动式治理，以图取得快速的成效。部分地区甚至为了获得急功近利的政绩，盲目发展脱离本地实际的项目，大量的“政绩工程”“献礼工程”等极大地消耗了有限的财政资金，造成公共资源的低效率使用和公共服务的非均衡发展，也对地方公共服务型政府的长期持续埋下隐患。

公共治理与服务型政府建设    

有别于传统的统治与管制型政府模式，公共服务型政府是以满足公共需要、提供公共产品和公共服务为主要职能的政府。因此，“公共性”是服务型政府的灵魂和旨归，服务型政府的理想治理模式必然是一种“公共治理”模式，其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。我国服务型政府建设中存在的治理误区，其症结就在于“公共性”的缺失。

公共治理，首先意味着治理目标的公共性属性，即以公共利益为起点，谋求公共利益的最大化。对于政府来说，“公共性”是现代政府治理的最重要合法性基础，也是现代民主政治发展的内在要求。公共治理以满足社会公共需求作为主导理念，把基本公共产品和公共服务作为优先考虑项目，其实质是对社会平等和正义的追求。为此，需要明确政府的公共服务职责，防止政府在公共服务提供中重经济服务轻社会服务的偏颇。政府解决的是市场机制所无法解决的社会公共问题，它的作用领域和范围应当被界定在公共服务领域，把解决社会公共问题、满足公共需求作为根本使命和责任。

同时，公共治理意味着治理主体应当具有多元属性，是一种广泛社会参与下的治理。在现代多元化的社会背景下，传统的权威式治理模式的缺陷日益显现，它既难以适应市场经济发展的需求，也与现代民主政治理念相悖。多元主体参与下的治理，通过发挥多元主体的功能从而弥补彼此的不足，这是现代社会多元化发展的客观要求，也是现代公共治理的必然选择。在公共服务提供中，利益相关的群体更应当成为公共治理的重要行动主体。政府、市场和社会组织及公民的共同参与下的公共治理，能够成为国家、市场与第三部门合作的基础及联系的纽带。

在运行方式上，公共治理要求多元主体在持续理性的互动交往中去追求公共利益和“共识”，从而在此基础上实现对包括公共产品与公共服务在内的社会价值进行合理的权威性分配。公民的自由平等权利以及社会多元发展事实都为公共治理的理性交往过程提供了最好的解释。公共性产生于公共领域，同时，公共领域为公共性的实现搭建多元主体交流的桥梁。面对复杂多样的公共服务需求，公共治理过程应当以多元、多层次利益主体的意见、利益与关系在一定组织框架下的程序化沟通与协调为起点，将治理层级、功能和公私部门进行整合，将不同的利益诉求置于公共论域之中，以构建一种包纳特定精英与大众的结构化交往形式，从而在广泛互动与合作中有效解决各类利益矛盾与冲突。

公共治理的有效实现方式    

能否实现多元主体的“参与”和充分的“协商”交往，是构建服务型政府的有效公共治理模式的核心所在。

公共权力的规范化与透明化是公共治理的重要前提。由管制型政府向服务型政府的转变，其核心是公共权力运行方式的转变。规范化意味着权力运行必须遵循必要的价值规范和接受相应的外在制约，透明化则意味着权力运行的信息公开，防止公共权力独立于公众之外而形成绝对权力。只有公共权力规范化与透明化，才能为公共治理提供良好的体制空间。

以决策参与为突破口，强化公民在公共服务提供上的参与权和选择权。公共决策无疑是政府提供公共服务的最主要方式，其制定需要以增进公共利益为目标取向，而公众参与是确保公共政策的公共性和正当性的内在要求。因此，决策过程中的公众参与，既是拓展公民的利益表达渠道和提供社会信息向公共权力体系传送渠道的需要，也能有效防止决策过程中因政府与公众间沟通不畅而出现政策偏差。

培育和发展公民社会组织，拓展公众参与的社会资源。多元化利益组织的存在，能够弥补政府与公众间协商的代表性不足问题，从而使各种不同的服务需求和利益诉求都能够进入公共治理的论域，实现公共服务由政府选择向社会选择转变，从而创建社会多元主体参与下的多中心治理体制。这是巩固地方公共治理绩效的重要渠道，也是寻求公共权力与公众参与平衡的重要载体形式。

建构多样化的协商交往机制。公共服务的提供，需要通过公民协商和政府决策相结合的方式，来缩小公民在地方公共事务问题上的分歧。诸如各类民主听证会、人民建议征集、民情恳谈日等都能够成为重要的社情民意反映机制。特别是随着现代信息技术的发展，可以通过政务论坛、公务微博、网络听证等方式，充分发挥网络在公民参与和多元主体协商交往中的重要作用。

采用“吸纳―整合”的方式实现公共治理的制度化发展。“吸纳”的作用在于，根据各地发展现状，以灵活的互动机制使公民的利益表达在现行体制内得以有序传达，以维持现行体制的稳定性和包容性。“整合”则进一步通过可行的实体法和程序法的构建，将不同社会主体、互动关系及其功能结合为一个有机的整体，为多元主体参与和理性协商的持续有效性提供可靠的制度保障。