黑龙江：打破制约城镇化发展的路径

绥化市是我省最早进行产业集群集中发展，实施园区化战略的，近年来立足大农业大农村大农区的实际，积极探索创新城镇化与新农村建设协调发展的新模式，创造并成功实践了具有绥化区域特点的整乡镇推进城镇化的新路子。到2012年末，全市实际城镇人口达到238.5万人，城镇化率达到41%。

但目前仍然存在着许多制约城镇化发展的因素：一是现行土地政策与大规模推进城镇化不相适应，存在严重供求矛盾，主要是推进农村集体建设用地的合理流转和城镇建设用地、国有未利用地的市场化开发政策有待进一步完善；二是市场化融资渠道不宽，限制因素较多，政府性投入较分散等问题，制约城镇化发展；三是现行土地、户籍、社保、就业、教育、医疗等政策从根本上限制了城乡人口的自由流动，明显制约了城镇化的大规模快速推进；四是城镇化的前提是加快土地流转，实现规模经营，但如何有效化解规模经营的自然风险、市场风险、社会风险问题需要进一步研究解决，一旦出现问题，不仅对土地经营者，对整个农业生产和农民利益都会造成毁灭性打击。同时，进入城镇就业生活的农民也存在生存风险，能否实现农民稳定就业、持续增收、高效保障关系重大，难度较大。对此，我们应抓住国务院把我省作为开展现代农业综合配套改革试验区和全国加快城镇化发展的重大机遇，深化改革。

一、统筹考虑区别对待农业地区发展

建议国家或省针对粮食主产区、农业大市的实际特点，在城镇化建设上给予更多的政策扶持。加大对大农机大水利大科技的装备设施、对县城和重点城镇的基础设施、社会事业的投入支持，确保国家粮食安全。

二、多渠道解决资金瓶颈制约

建议加大对农业地区城镇化建设的资金和项目扶持。特别是对整乡镇推进城镇化的乡镇更多地给予资金投入上的支持，加快建设改造力度，提升城镇化建设的标准。协调金融机构，充分考虑农业生产规模化发展趋势，由单户经营向新型合作规模经营主体转变，在贷款对象、手续和担保等环节上相应调整，放宽金融支持前置条件，努力提高金融服务效率。同时，探索研究鼓励扶持政策，积极引导社会各类资本参与城镇化建设，多渠道解决资金难题。

三、研究更加灵活的土地使用管理制度

从省以上层面研究制定农村城镇化土地增减挂钩具体实施办法，破解农民宅基地使用、住房产权、商品房开发的障碍性因素。在依法合规、得到上级批准使用的基础上，给予占补平衡、增减挂钩的政策，对于废弃地复耕成耕地、村屯宅基地复耕的耕地，允许指标互补串动到建设用地。

四、加大农业保险保障力度

随着现代化大农业战略的推进特别是合作农业、规模农业经营模式的创新，农业经营的风险高度集中，保险的介入有效实现了风险的转嫁和转移。请从国家或省级层面对农村综合改革示范区农业保险给予政策倾斜。一是扩大政策性农业保险品类。目前，种植业保险政策补贴品种仅限于大豆、玉米、小麦和水稻（省内有地市开办了马铃薯和甜菜），养殖业保险政策补贴品种仅限于能繁母猪和奶牛。建议补贴品种扩展到全部农作物和经济作物，养殖业保险补贴险种扩展到育肥猪（国家补贴范围内）。二是扩大保险覆盖面。将所有耕地、能繁母猪、育肥猪全部投保政策性农业保险。三是提高保险责任赔偿限额。按照农业保险“低保障、保成本、广覆盖”的要求，据测算，2012年，绥化市玉米、大豆和水稻每亩直接物化成本分别为327.8元、196.5元和490.6元，因此，建议据此标准提高保险责任赔偿限额，并相应按保险费率提高保费标准。四是倾斜中央和省财政补贴政策。

近年来绥化虽然在财源建设上取得了较快的发展，但是绝大部分县（市、区）仍然处于财政转移支付状态，因此，在落实农业保险县级财政补贴上仍较为困难，建议从示范区机制领先的角度，争取国家政策，将绥化市县（市、区）应承担的农业保险补贴由中央财政一并补贴，或者由省财政直接通过转移支付渠道一并予以支持。

五、进一步完善农村社会保障制度

近年来，随着国家扶持和转移支付力度的不断加大，农村社会保障体系逐步建立和完善，新农合、新农保、最低生活保障等农村社会保障制度逐步实现全覆盖。面对农村城镇化、农民市民化的新变化新趋势，迫切需要社会保障制度体系与之相配套相协调，加快城乡保障标准和体系的接轨。

六、加快推进户籍制度改革，实现农民双重身份、双重管理

积极探索农民流转土地后进城镇就业变市民的特殊身份问题，既要保持农民土地承包权益长期不变，又要使进城镇就业生活的农民享受到城镇的公共服务和社会事业，探索实行农民市民双重身份双重待遇，既有利于农民生活，又有利于社会稳定。